俄乌冲突爆发后美国和欧盟等西方国家对俄罗斯采取的制裁措施，不仅冻结了俄罗斯的外汇储备，也冻结了俄罗斯特定个人和实体的资产，由此在法律上引发了广泛的关注。在《西方对俄制裁的国际法律问题之冻结国家外汇储备》一文中，我们对西方冻结俄罗斯外汇储备的法律问题进行了讨论，本文将主要以欧盟采取的制裁措施为例，对西方冻结和没收俄罗斯私人财产所引发的国际法律问题展开探讨。
一、西方冻结俄罗斯私人财产的具体措施
2022年2月26日，美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大和欧盟委员会在《关于进一步限制性经济措施的联合声明》中提出，“针对那些为乌克兰战争和俄罗斯政府有害活动提供便利的个人和实体采取行动……致力于对更多的俄罗斯官员和与俄罗斯政府关系密切的权势人物、他们的家人、还有助长他们行为的人采取制裁措施与其他金融和执法措施，查明和冻结他们在我们司法管辖范围内持有的资产。”
早在2014年克里米亚危机发生之后，美国就针对俄罗斯采取了一系列的制裁措施，将俄罗斯、克里米亚和乌克兰东部地区的特定政治人物和军工实体列入制裁清单，对其采取了财产冻结措施。欧盟、英国和其他西方国家也制定了相应的制裁法规，采取了类似的制裁措施。2022年2月俄乌冲突爆发后，美欧等西方国家对俄罗斯加大了制裁力度，扩大了受制裁的个人和实体的范围，将俄罗斯主要的商业人士、银行和国有企业也列入了制裁清单，受制裁对象在各国境内的资产随即遭受到了冻结。到目前为止，仅欧洲货币结算中心EUROCLEAR所在地的比利时，就冻结了超过500亿欧元的俄罗斯个人和企业实体的资产。
西方各国自行确定的制裁名单中所列入的商业人士和实体企业大体相近，又略有出入，数量基本上是在一百个左右。各国采取财产冻结措施所依据的国内法在形式和内容上有所区别，但其内在法律逻辑是一致的。本文主要以欧盟的相关法规为样本进行探讨。
就欧盟而言，欧盟理事会于2014年3月17日通过145号决议，决议第2条规定“对损害或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的行动负有责任的个人或与其相关的个人或实体”的资金和经济资源予以冻结。据此，欧盟理事会同日通过的269条例，是欧盟理事会决定对俄罗斯相关个人和实体进行制裁的正式法律规定，条例第2条明确规定将列入该条例附件一制裁名单中的个人和实体的资产予以冻结；第3条规定了列入制裁名单的标准，与前述145号决议第2条的标准完全一致。
2022年2月25日，欧盟理事会同步修订了145号决议和269条例，对被制裁对象进行了大幅度的扩充，纳入了：（1）实质上或经济上支持俄罗斯政府损害或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的有关行动或政策的个人和实体；（2）实质上或经济上支持或受益于俄罗斯政府及其决策者的个人和实体；（3）参与为俄罗斯政府提供巨额资金来源的经济领域的商业领袖、个人或实体。
欧盟和其他西方国家对制裁对象采取的财产冻结措施，是一种行政强制措施，采取行政强制措施的目的通常是为了预防特定危害的发生或者制止危害的进行，其中的财产冻结措施应当是临时性的，如果达到法定条件，这种临时性措施可以解除，受到限制的权利可以复原。但是，欧盟针对俄罗斯特定个人和实体采取的“冻结”资产的制裁措施，没有规定冻结期限，也没有规定可以解除冻结的条件，因此这种措施实质上是一种“永久性冻结”，是对个人和实体私人财产权利事实上的剥夺，具有了明显的惩戒性质。
二、欧盟冻结俄罗斯私人财产规定的立法缺陷
269条例的前言部分称，“本条例尊重并遵循《欧盟基本权利宪章》所承认的基本权利和原则，特别是有效救济、公正审判和个人信息保护。该条例的实施应当与这些原则和权利相符”。而保护私人财产、言论自由等基本权利，是欧盟以及其他西方国家法律体系的基石，受到《欧盟基本权利宪章》、《欧洲人权公约》和欧盟各国宪法的保护。法治原则的最基本要求，是在限制个人权利时具体指向和认定标准必须明确，法律救济必须充分，否则必然造成权力的滥用。
1. 制裁对象的认定标准并不明确
145号决议和269条例对制裁对象作出了规定，但是为了尽可能扩张制裁目标，修订后的条例中制裁对象的认定标准并不明确，关键要素缺乏明确的界定。
首先，145号决议和269条例以“实质上或经济上支持”、“受益于”和“参与”作为判断标准，决定纳入制裁名单的实体和个人的范围，但是对这些关键措辞却没有给出定义。由此产生的问题是，“实质上或经济上支持”是要求资金或者行动上的支持，还是包括了言论或者其他形式的支持；“支持”的发生是否溯及既往、是否有追溯期的限定。此外，“受益于”和“参与”缺乏具体解释，条例的其他措辞，比如“行动”和“政策”，具体指向也均不明确。
其次，对所谓“支持”言论或行动是否需要对乌克兰的领土完整、独立和主权造成了具体的损害或威胁，没有作出规定，对造成多大程度的损害或威胁应当被列入制裁名单，没有设定标准。在没有对损害或威胁的后果和程度进行限定的情况下，任何与西方价值观和政治判断不一致的言论或行为都有可能会被认为是符合了145号决议和269条例规定的制裁对象的认定标准。
这种定义不明确、缺乏限定性的规范特征，导致制裁对象的认定标准非常模糊，预留的操作空间极大，很容易导致权力的滥用。设定标准的具体规定因此不再重要，重要的反而是269条例附件一的制裁名单，只有在被欧盟理事会列入制裁名单之时制裁对象才是确定的，至于制裁对象到底是如何在“实质上或经济上支持”有关行动和政策，或者“受益于”俄罗斯政府或其决策者，或者“参与”为俄政府提供巨额资金来源的经济领域，那就无从得知了。
从结果上看，欧盟在认定制裁对象的实际操作中采取的是极为宽松的标准，在决定制裁名单时，欧盟可以完全基于政治判断而不是法治原则作出决定。在列入附件一制裁名单的个人和实体中，很难确认哪些制裁对象是因为哪些言论或行为对乌克兰领土完整、主权和独立造成了损害或威胁而受到了制裁，但这些俄罗斯的商人和企业，显然无法争辩说他们的商业活动没有受益于俄罗斯政府，或者他们没有参与俄罗斯的重要经济领域，这样的认定标准基本上可以把欧盟想要制裁的任何重要的俄罗斯企业和个人都囊括在内。
2. 制裁决定作出的过程存在程序性缺陷
任何情况下，剥夺个人和实体的财产权利在法律上都应当经过适当的程序。然而，欧盟理事会在确定附件一的制裁名单时，也就是决定将制裁对象的私人财产予以强制冻结时，却没有明确的事先审查或调查程序，制裁对象只有在被欧盟理事会这一政治机构列入制裁名单并公告之时才能得知其私人财产受到冻结，此时再想从制裁名单中移除显然绝非易事，也必将旷日持久。即便最终冻结能够被解除，冻结措施本身也会对制裁对象造成不可逆转的损害。
在269条例中也没有看到任何关于制裁对象可以查阅制裁决定作出的记录或案卷的规定，也就是说，欧盟理事会针对特定个人、实体作出制裁决定时所依据的任何证据或文件都不会被披露。制裁对象即便想要挑战制裁决定，也要承担进行反证的举证责任。欧盟理事会作出“永久性冻结”私人财产的决定却无需提供依据和证据，显然有悖于法治的基本原则。
3. 制裁对象获得法律救济存在障碍
法律救济是西方法治国家立法限制个人基本权利时必须考虑的重要问题。当政府根据法律有权作出限制个人基本权利的决定时，法律必须提供与之相适应的救济权利，其中最重要的就是获得公正审判和抗辩的权利和机会。
269条例并没有规定被列入制裁名单的个人和实体应当如何救济。纵观269条例，制裁对象的救济渠道似乎首先应当是向欧盟理事会提出申诉，因为只有欧盟理事会有权就个人和实体列入或移除制裁名单作出决定。如果欧盟理事会的决定是最终决定，未经司法审查由欧盟理事会这种政治机构就限制甚至剥夺私有财产权利作出最终决定，并不符合法治国家的基本法治原则。
欧盟各国国内的司法体系是否能够提供有效的司法救济还有待考察。虽然此前有媒体道称个别被制裁的俄罗斯商人向欧盟法院或欧盟成员国法院提起诉讼要求取消制裁，但尚无后续报道。目前并不排除在欧盟及各国国内的司法框架内，受制裁对象享有挑战制裁措施的权利，但在目前的政治环境下成功的机会不大。
三、欧盟等西方国家冻结俄罗斯私人财产的法律正当性问题
欧盟和美英等西方国家通过国内立法大规模冻结俄罗斯的私人财产，是一种高度政治化的举措，具有高度的争议性。不论各国如何通过立法程序提供法律授权并自认正确，在法律正当性上都存在着天然的缺陷。财产冻结措施损害了西方国家所宣称的受西方法律制度保护的基本个人权利，违背了法治的基本原则，对西方法律体系和西方国家所宣称的法治的基石，造成了不可逆转的破坏。
1. “私有财产神圣不可侵犯”的原则
在资本主义发展早期，普通民众的私人财产经常受到封建君王和领主的随意剥夺，因此“私有财产神圣不可侵犯”的理念就成为了资产阶级革命的重要目标。随着资本主义的发展，保护私人财产早已成为西方社会和现代法治体系的共识和重要基石。自1789年法国《人权宣言》以来，欧洲及西方各国的成文宪法基本上都规定了“私有财产受国家法律保护”、私人财产具有“神圣不可侵犯”的法律地位。
在欧盟法律体系中，《欧盟基本权利宪章》第17条也明确规定了“人人均享有拥有、使用、处分与遗赠其合法取得财产之权利。除非基于公共利益，符合法律规定之要件及情况，并于合理期间内适当补偿损失，不得剥夺个人财产。法律得于符合公共利益之情况管理个人财产之使用。”也就是说，财产权属于受欧盟及其各成员国法律保护的基本权利，不得随意剥夺。
西方各国均没有法律规定一国的国家行为应当由其国民，包括个人和实体承担责任，俄罗斯个人和实体的财产权利并没有理由因俄乌之间的冲突而遭受剥夺。2014年克里米亚危机发生后欧盟等西方国家采取的制裁冻结措施，针对的是对军事行动负有责任的俄罗斯个人和实体，是对个人行为的制裁，因此仍然是在西方法律制度的框架内符合其公共利益和法治要求的制裁手段。西方国家在俄乌冲突爆发后采取的新的制裁措施极大地扩展了制裁对象的范围，在法律上产生了重大的争议和影响。
西方国家冻结私人财产的行政强制措施，如其所称其目的应当在于制止乌克兰领土完整、主权和独立遭受到侵害，而制裁对象因支持俄罗斯军事行动的言论或行为，或者受益于俄罗斯政府，或者参与俄罗斯重要经济领域，而受到冻结全部资产的制裁，前提应当是制裁对象造成的危害是显著而确定的。由于269条例规定的认定标准极为笼统，欧盟理事会可以不受限制的认定制裁对象，把欧盟想要制裁的任何重要的俄罗斯企业和个人都囊括在内，以“永久冻结”的形式剥夺其私人财产，显然是对私有财产权利的侵犯，由此导致了西方现代法治体系的退化，严重动摇了西方法律体系的基石。
2. 法律相称性原则
欧盟法下的相称性原则（principle of proportionality），又称作比例原则或适当性原则，通常被分解为适当性（suitability）、必要性（necessity）和比例性（proportionality）三个构成要素。该原则是指只有为了某种公共利益才能采取措施设定义务，义务必须为实现目的所必需，而义务也应当与预期目标具有相称性。尽管各国对相称性原则的表述存在一些差异，比如还有禁止过度、最小损害等等表述，但实际上所指内容基本上是一致的。相称性原则不仅约束立法权，而且约束行政权，如果行政行为不恰当地限制了个人权利，或者处罚过当，或者决策本身与行政目标不相称，就应当受到相称性原则的制约。
西方国家制裁措施设立的政策目标应当是保护乌克兰领土完整、主权和独立，但269条例对制裁对象的认定标准不明确，欧盟理事会作出的制裁决定实际上与制裁对象的“支持”、“受益于”或者“参与”的程度毫不相关，与乌克兰领土完整、独立和主权受到的威胁和损害也不得而知。欧盟可以随意地对任何俄罗斯个人和实体“永久性”地冻结私人财产，这显然与其政策目标不成比例，针对俄罗斯个人和实体的财产冻结措施也明显不是实现该目标所必需的措施。
制裁对象因为言论或行为与欧盟的俄乌政策不一致，甚至是仅仅因为参与了俄罗斯重要的经济领域，或者因为商业活动受益于俄罗斯政府，就遭受私人财产被全部“永久性”冻结这一极端性后果，明显属于不恰当地限制了个人权利。无论是269条例的制订，还是欧盟理事会对制裁对象的实际认定，都与法律的相称性原则存在严重的冲突。
3. 法律确定性原则
法律确定性原则是指法律主体所享有的权利和承担的义务不能被置于不确定状态，即法律规定必须清楚和明确，法律主体可以明确知晓自己的权利和义务是什么以及可以采取什么样的行动。与此密切相关的法律原则还包括合法期待性原则、禁止溯及既往原则和尊重既得权利原则。合法期待性原则要求立法机构制订的法律措施不得违反该措施适用对象的正常、合法的期望和谨慎处理的要求；所谓“正常、合法的期望”是指在一般条件下，根据其知识和经验所产生的合理期望。禁止溯及既往原则，则不允许新法规在公布之前发生效力，对法规产生效力之前发生的事实不得适用。尊重既得权利原则是指法律一旦赋予特定主体某项法律权利，就不应当随意收回。
显然，欧盟冻结俄罗斯个人和实体的私人财产的制裁措施，在法律规定制订的同时就将大量俄罗斯个人和实体纳入制裁名单，所依据的事实只能明显发生在规则出台之前，具有溯及既往的效力。俄罗斯个人和实体在西方法律制度下原本完全合法的行为，在一夜之间被认定违法，而且还要因此遭受极为严厉的私有财产权利剥夺措施的惩罚。这样的制裁措施不仅与禁止溯及既往原则明显相悖，也远远超出了一般人的合理预期，明显违背了法律确定性原则，由此将会导致社会经济活动的不确定性，严重限制和干扰正常的国际交往活动。
4. 正当程序原则
《欧盟基本权利宪章》第47条规定了“有效救济与公平审判之权利”。正当程序、有效救济和公平审判应当是财产权这一基本权利受到限制或者被剥夺时在法治社会理应享有的最基本的程序正义。但是，列入欧盟制裁名单的个人和实体的私人财产显然未经适当的审查和调查程序就被直接冻结，在制裁决定作出后也没有法律规定明确赋予其获得公平审判和有效救济的机会，并不符合西方国家所宣称的“程序正义”的要求，没有给与制裁对象以公平、公正的审判和抗辩机会。
5. 言论自由原则
145号决议和269条例对制裁对象的认定标准，并没有对“支持”的确切含义进行解释，那么以言论“支持”俄罗斯有关政策和行动，是否能够被纳入制裁对象，就引发了争议。而政治机构是否有权认定言论自由与损害或威胁乌克兰领土完整、独立和主权行为之间的界限，也存在问题。在认定标准不明确的情况下，任何持有支持俄罗斯政府或者普京总统的言论和观点的个人和实体，都有可能会被列入欧盟的制裁名单。
言论自由是欧盟宪章以及欧盟各国法律保护的基本权利，也是西方国家所标榜的自由社会的基础。事实上，有关俄乌冲突的言论和行为对乌克兰主权造成了多大程度的损害或威胁很难被确定，这种损害或威胁是否足以达到被“永久性”冻结私人财产的程度也没有被考虑。欧盟基于宽松的认定标准，以俄罗斯个人和实体持有支持俄罗斯政府有关行动或政策的言论为由对其实施“永久性”冻结私人财产的制裁措施，必然会对欧盟乃至整个西方的所谓“言论自由”的基本权利造成损害。
四、没收俄罗斯私人财产的法律问题
1. 西方各国没收俄罗斯的私人财产缺乏法律依据
没收私人财产意味着对个人基本财产权利的剥夺，在法治国家必须经过严格的司法程序。伴随着要求没收俄罗斯外汇储备的声音，西方国家内部要求没收被冻结的俄罗斯私人财产的声音也同样强烈，但也面临着更为严重的法律障碍，在现有法律体系下直接没收被冻结的俄罗斯私人财产，仍然困难重重。
俄罗斯个人和实体的私人财产在西方国家遭受冻结后，将这些财产直接没收用于乌克兰重建和赔偿的舆论，就一直在通过西方媒体不断进行发酵，西方政客们试图突破基本法律原则和现有法律制度的底线，通过制定新的立法允许西方政府不经司法程序就直接没收被冻结的俄罗斯私人财产。然而，包括欧盟在内的西方各国法律制度并没有给这样的操作留下太多的空间，因此西方政客想要实现没收俄罗斯私人财产的目标，就不得不另辟蹊径。
2. 目前动向
美国的单边制裁体系最为发达，手段也极其丰富。美国在对其他国家实施制裁时，直接借用了具有广泛正当性的反洗钱法的规定，将原本用于打击恐怖主义、走私、贩毒、腐败等严重国际犯罪行为的反洗钱法的强制手段，直接用作政治化的制裁工具。2022年3月和4月，美国先后出台了与冻结和没收俄罗斯私人财产相关的多项法案。违反美国对俄制裁的行为被认定属于刑事犯罪，任何试图规避美国对俄罗斯私人财产冻结措施的行为都被直接认定为犯罪行为并被追究责任，包括追回和没收资产。但是，不经司法程序直接没收俄罗斯私人财产，在美国也仍然存在着严重的法律障碍。
欧盟委员会效仿美国的做法，于2022年5月25日提议将违反欧盟制裁的行为认定为犯罪行为。如果这些新规则最终获得通过，制裁对象规避欧盟制裁措施、转移受冻结资产的行为都会被认定为刑事犯罪行为，资产也会因此而被没收，其他人向制裁对象提供相关协助的行为也会被认定为犯罪行为。届时，列入制裁名单的俄罗斯个人和实体，只能被迫接受私人财产被永久性冻结的现实，如果还想要从欧盟冻结措施下挽回部分损失，就将面临被认定构成刑事犯罪行为的风险，相关的资产都可能被没收。因此，欧盟新的立法一旦得到通过，实际上是“曲线”达到了未经司法程序直接没收被制裁对象的私人财产的效果。
欧盟和其他西方国家都是以没收俄罗斯的私人财产的目标为导向，试图通过立法寻求突破现有法律框架的限制。这种意图早已公诸于世，目前尚未对这些资产采取实质的没收措施也只是暂时受制于现有法律制度的约束，而这种约束在多长时间内和多大程度上能够阻止西方各国政府的冲动，我们不得而知。
3. 没收俄罗斯私人财产更加缺乏法律正当性
欧盟和西方国家对制裁对象采取的财产冻结措施是一种行政强制措施，理应具有临时性的特征。如前所述，这种财产冻结措施本身就存在着缺乏法律正当性的问题，而作为行政强制措施，任何行政机关显然都不具有完全剥夺私人财产权利的行政权利。西方政客希望通过行政手段直接没收俄罗斯个人和实体的私人财产找不到法理基础，西方现有的法律制度完全不支持不经由司法程序由政府对受到冻结的俄罗斯私人财产进行没收。
在这种情况下，欧盟和其他西方各国按照美国的套路，全然不顾及各自法律制度的要求，企图通过将规避冻结措施的行为认定为刑事犯罪的方式，最终实现没收私人财产的目的。在国际上，恐怖主义、贩毒、走私都属于严重的犯罪行为，对于犯罪人转移资产的洗钱行为予以惩处并无不可。然而，在西方国家的制裁颁布之前，俄罗斯个人和实体对自己的财产拥有合法的权利，并不存在任何犯罪行为，甚至都没有违法行为。使用国家公权力对原本合法的私人财产权利进行限制和剥夺，并强行禁止个人采取任何自救措施，在此之后还要将任何的自救措施认定为犯罪，这样的罪行推定超出了正常的认知，并不存在法理依据。法律的目的在于惩罚犯罪，而不是将非罪行为进行有罪推定，犯罪人在法律上应当因其犯罪行为受到与犯罪行为相适应的惩罚，而违反法律的行为则应当因其违法行为承担与违法行为相适应的责任，而这种责任显然不能直接等同于没收全部财产。
诚然，西方国家通过立法可以使其侵害私人财产权利的行为取得表面上的合法性，但是通过立法强制赋予对公权力的滥用，在西方法律制度下的立法权力来源何在？立法导致的对私人财产权利的侵害，造成了严重的不公平，违反了最基本的公平原则，在法理上存在严重的正当性问题。如果相关立法最终得到通过，无疑将会造成对西方国家过往标榜的“私有财产不可侵犯”、“公正审判”和“程序正义”等等西方法治原则的严重破坏，是对西方法律制度底线的颠覆。
五、结语
欧盟等西方国采取的财产冻结措施，完全突破了我们以往对西方法律制度底线的认知：原本针对国家主体实施的制裁，还可以用牵强附会的理由不受限制的适用于个人，私人财产不仅会遭受永久性的冻结，而且还面临着被没收的风险。在西方各国“政治正确”和“价值判断优先”舆论环境下，西方私人财产保护法律制度的基础已经发生了严重的动摇。
目前，中国企业在西方国家的投资仍然占据着中国对外投资中的极大份额。而俄乌冲突背景下的西方对俄制裁，给我们提供了近距离观察西方制裁措施的机会，同时也给了我们更多的启示：西方联合制裁绝非不可能发生的事情。面对类似的制裁风险，我们需要提前采取什么样的措施，才能最大程度地化解风险和避免损失？我们不难发现，一旦制裁启动就意味着重大损失的发生，制裁后果对任何企业和个人来说都是难以承受的。如果想要减少甚至避免损失的发生，唯有从现在开始逐步推进各项风险防范工作，提早识别风险并预先布局，构建完整的解决方案，才能够真正做到未雨绸缪。
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