2023年2月24日，在俄乌战争爆发一周年之际，美国商务部、国务院、财政部和贸易代表办公室分别从出口管制和禁运、经济制裁以及惩罚性关税等多个维度设置了全新一轮对俄菜单式贸易禁运和投资限制措施。虽然与去年的相关制裁措施相比，本轮美国对俄罗斯的制裁没有实质性突破，但从白宫关于本轮制裁的情况说明和具体措施来看，包括中国在内的第三国与俄罗斯的相关交易将成为美国后续禁运和制裁的重点。对于目前计划或正在开展涉俄业务的中国企业而言，其所面临的境外监管风险将更加严峻。在此，我们特将本轮美国对俄罗斯的主要制裁措施中与中国企业密切相关的内容进行梳理，希望能够对大家有所帮助。
一、出口管制和禁运
在本轮贸易限制中，美国商务部产业安全局（“BIS”）除了公布最新一批实体清单外，还另行发布了一个新的外国直接产品规则（“FDPR”），并对美国《出口管理条例》（“EAR”）第746节中关于俄罗斯和伊朗禁运部分进行了大幅修订，全面加强了对俄罗斯特定行业以及特定“奢侈品”的禁运措施。具体而言，其主要内容包括：
1. 伊朗和俄罗斯无人机相关出口管制
BIS本次以伊朗向俄罗斯供应军用无人机为由，新设了针对伊朗无人机最终用途的FDPR（“伊朗FDPR”），用以对可能在伊朗和俄罗斯/白俄罗斯境内用于无人机最终用途的相关物项进行出口管制。为此目的，BIS在EAR第746节增设附件7，以明确可能受本次伊朗FDPR限制的外国产品范围（该范围根据EAR第746.7节的修订也同样适用于美国原产物项），并明确EAR《商业管控清单》（“CCL”）中第3、4、5和第7类技术为相关FDPR适用的上游管控技术。对受伊朗FDPR限制的物项的许可证政策根据EAR第746.7节适用许可证拒绝的审核政策。新的伊朗FDPR内容如下：
同时，针对原俄罗斯/白俄罗斯FDPR，本次BIS也参照伊朗FDPR的相关要求，对内容进行了相应调整，将EAR第746节附件7纳入俄罗斯/白俄罗斯FDPR适用范围
本次新增的EAR第746节附件7，其相关物项并非如传统出口管制机制下按ECCN 编码进行商品识别，而是参照针对俄罗斯/白俄罗斯禁运相关的要求，以海关商品编码为基础进行商品识别，包括了以下商品编码下的商品：
同时，在伊朗FDPR下，除需确认EAR第746节附件7的商品外，还需额外核实相关物项的ECCN编码是否会落入第3、4、5和第7类范围内，从物项确认的角度而言，其要求相较其他的FDPR可能更为复杂。此外，由于在伊朗禁运下，美国财政部海外资产办公室（“OFAC”）与BIS存在一定的职权竞合，因此就新的伊朗FDPR相关物项的许可证申请，也需根据不同的情况而定：
（1）相关交易仍属于原《伊朗交易制裁条例》（“ITSR”）管辖范围内的，由OFAC签发许可证；
（2）相关交易因本次伊朗FDPR修订而落入BIS管辖范围内的，由BIS签发许可证；
（3）相关交易因本次伊朗FDPR修订而落入BIS管辖范围内，但若相关交易由美国人进行时可适用OFAC通用许可证的，则仍可适用OFAC通用许可证。
2. 对俄罗斯/白俄罗斯禁运范围的进一步扩大
本次BIS对EAR修订的另一重要部分为EAR第746.5节相关的针对俄罗斯/白俄罗斯制裁适用范围的扩大。BIS分别对EAR第746节与俄罗斯/白俄罗斯禁运相关的附件2、附件4、附件5和附件6进行了大规模增加，并对EAR第746.5节和746.8节关于俄罗斯/白俄罗斯制裁部分表述进行了相应的调整。具体而言，包括：
（1）对于俄罗斯/白俄罗斯行业制裁中与深海和北极近海石油和天然气勘探开发相关的EAR第746节附件2进行调整，统一以六位商品编码进行管理，以统一美国盟友对俄制裁的尺度并提高禁运效率。同时，对附件2内容进行扩充，以包含石油和天然气行业所相关任何的改进或定制的零件、组件、配件和附件；
（2）对俄罗斯/白俄罗斯行业制裁相关的EAR第746节附件4进行调整，除同样统一以商品编码进行管理外，还增列了322个六位商品编码，以涵盖俄罗斯主要制造业相关上下游零配件和组件；
（3）对俄罗斯/白俄罗斯行业制裁中适用俄罗斯/白俄罗斯FDPR相关商品所涉及的EAR第746节附件6进行调整，对受俄罗斯/白俄罗斯FDPR限制的商品范围进行进一步澄清和扩大，如涵盖特定化工原材料，并将适用于伊朗FDPR的EAR第746节附件7同样适用于受俄罗斯/白俄罗斯FDPR限制的商品范围；
（4）增加对俄罗斯寡头奢侈品禁运产品范围，共计增加了276种奢侈品进入奢侈品禁运清单。明确将其归入ECCN编码5A992（如传统个人消费电子产品）和5D992（如各类大众市场应用软件），其在EAR第746.10节中的排除适用标准和EAR第746.8节一致；
（5）为了鼓励其他国家从俄罗斯境内撤资，对第746节中俄罗斯/白俄罗斯的许可证政策进行了调整，对于总部非位于D:1、D:5、E:1或E:2的公司出于关停在俄罗斯境内业务而处置受控物项时所适用的许可证政策调整为逐案审批。
3. 对支持俄罗斯的外国实体的进一步限制
本次BIS除将76家俄罗斯实体列入实体清单外，还以支持俄罗斯国防工业为由将包括5家中国实体在内的10家非俄罗斯实体列入实体清单。需要特别注意的是，本次列入实体清单的外国实体被标注适用实体清单脚注3，即将适用EAR第734.9(g)节下的俄罗斯MEU FDPR，其所管控的物项范围远广于一般的实体清单实体所受限的范围：
俄罗斯MEU FDPR的适用范围
并且许可证政策也更为严苛，对于绝大部分物项均为“拒绝”，而非一般实体清单实体所适用的“推定拒绝”。这对于相关企业而言，其所受影响远甚于过往。
二、经济制裁
相比于商务部的行动，财政部在经济制裁方面主要是依据第14024号总统行政令（E.O.14024）大规模追加相关俄罗斯主体（包括众多船舶等交通运输工具）进入SDNs清单，相关涉及的行业包括：
（1）金融业；
（2）军工制造业；
（3）航空航天业；
（4）电子行业；
（5）冶金制造业；
（6）咨询和服务业。
与此同时，OFAC还发布了E.O.14024下的新决定，明确将俄罗斯采矿业和金属加工业列入E.O.14024第1(a)(i)节下的受制裁行业。根据OFAC第1115号问答，上述新增行业的范围包括：任何在地表或地下进行生产、发掘、提取矿石、煤炭、宝石或其他矿产或地质材料的行为，或采购、加工、生产、精炼前述地质材料或在俄罗斯开展相关材料运输活动的行为。而根据OFAC第980号问答和本次新颁布的第1117号问答，非美国人如果开展与E.O.14024项下受制裁行业相关的活动可能存在次级制裁风险，相关人士需要根据第1116号问答谨慎判断涉及相关行业的制裁风险，包括：E.O.14071下禁止涉及美国人的对俄罗斯采矿业和金属加工业的投资以及E.O.14068下禁止将相关俄罗斯商品运往美国境内的禁令。
此外，OFAC还公布了4份通用许可证，以确保相关主体能够在能源交易、特定金融交易、行政规费支付等方面在宽限期内逐步终止与俄罗斯的交易。
除了BIS和OFAC的相关活动外，美国贸易代表办公室（“USTR”）也同时宣布向多个商品编码项下的俄罗斯原产商品加征高达70%的关税。
三、相关限制措施对中国企业的影响
就上述美国的主要制裁和限制措施来看，凸显了以下几个特点：
1. 加强了对非美国人的执法措施。
本次虽然BIS仅将10家外国实体列入实体清单，OFAC也未如预期将大量外国实体列入SDN清单，但是如前所述，此次列入实体清单的外国实体均适用实体清单脚注3的俄罗斯MEU FDPR，可以初步表明了美国对违反其对俄罗斯禁运措施的外国实体的严厉执法态度，同时，OFAC也明确现有俄罗斯制裁将保有次级制裁权力。事实上，美国对于外国实体在俄乌战争后持续和俄罗斯的交易一直保持高度关注。早在2022年10月17日，美国商务部会同财政部、国务院联合发布了《俄罗斯军工复合体交易警告》[1]，提示了与俄罗斯交易的潜在风险，而在2023年1月，美国财政部金融犯罪网络执法局（“FINCEN”）同样发布公告，提示了俄罗斯寡头及其代理人通过空壳公司、信托、美国境外交易、艺术品投资、保单投资、贵金属交易等方式规避美国对其冻结资金监管。后续美国财政部、商务部和司法部预计可能会采取进一步执法措施，对参与或协助破坏美国对俄罗斯制裁的外国实体采取进一步措施，包括但不限于：
（1）增列实体清单；
（2）追加进入SDN清单等制裁清单；
（3）对于通过美国金融体系等特定美国连接点交易的行为追究刑事责任。
对于开展涉俄业务的中国企业，特别是金融机构而言，对于上述风险务必要引起注意。在日常交易中，对于特定的红旗警示情形（如：涉及特定受制裁行业、相关产品最终用途可疑、交易相关方资金来源不明、交易相关方实控人可能列入制裁清单等）务必引起关注，开展额外的尽职调查，以确保相关交易可能存在的潜在风险得到充分识别和评估。
2. 扩大受控物项和适用行业范围
自2020年以来，美国在出口管制领域越来越倾向于采用FDPR而非调整最低成分含量规则的方式以加强对美国境外物项的管制权力。而本次在对俄罗斯的出口管制和禁运措施中，新增的伊朗FDPR和对现有俄罗斯/白俄罗斯FDPR的调整便又是一次印证。在现有规定之下，基于EAR第746节附件6和附件7的相关内容，大部分民用产品（包括家用电器、汽车等），均会因为相关产业链中和半导体、精密加工等关键行业的联系，而基于相关FDPR被纳入到EAR下受控范围中去。对于目前正在或拟开展涉俄业务的中国企业而言，对出口物项进行评估，确认其在美国出口管制下的状态，早已成了必不可少的工作。
在上述背景下，如果中国企业计划开展涉俄业务，可能需要按以下步骤开展商业计划：
（1）开展全面的事前风险评估。这包括了对公司现有供应链的梳理、涉俄业务类型和业务模式的确认、俄罗斯潜在合作方的筛查等，充分了解公司在现有出口管制和制裁制度下拟开展涉俄业务的可能风险点，例如：物项的受控情况、交易对手方是否受到制裁、相关业务与俄罗斯国防和军工行业是否存在关联等，以便对公司是否需要开展涉俄业务的必要性以及开展涉俄业务可能对公司带来的潜在风险进行充分识别和评估；
（2）对业务开展建立一套完善的风险管控流程。公司可以基于现有合规制度对于俄罗斯业务建立一套定制化的供应商和客户的管理和交易监控机制，特别是加强对于涉俄业务特定风险事项（如结算、运输、保险）的管控力度，防止在相关交易开展中，部分关键敏感信息遭到忽视，进而引发合规风险；
（3）对于正在进行中的业务需要关注突发风险。这包括相关政策在业务履行中的突发变化、相关交易方突然要求对既定业务安排进行调整等情况，在此情况下，建议公司应当尽快中止业务，待重新完成风险评估后再行启动；
（4）定期对现有业务风险进行评估，以判断近期政策变化是否会对原有业务风险评估口径带来影响，并适时调整相关交易安排。
四、结语
就在美国公布对俄罗斯新一轮出口管制和制裁措施之后，欧盟在2023年2月25日也接踵公布了其对俄罗斯的第十轮制裁。虽然相较于美国的制裁措施，欧盟和其他国家和地区原则上往往并不会在制裁上采取域外管辖策略，但企业还是需要关注美国目前利用G7等机制在多边管控和制裁上采取“盟友一致”的策略，对企业全球整体经营计划造成影响。在如今国际局势日趋复杂的背景下，区域政策和风险评估已经和企业的商业决策越来越密不可分，甚至成为“必修课”。我们也愿意就这一方面和企业分享我们的经验和资源，帮助中国企业在走出去的过程中避免致命“雷区”。
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