紧随本年度3·15晚会曝光个别企业用未经严格处理的槽头肉制作梅菜扣肉预制菜，六部委于2024年3月21日发布了《关于加强预制菜食品安全监管 促进产业高质量发展的通知》（国市监食生发〔2024〕27号）（“《通知》”），首次从国家层面就预制菜制定了专项的监管规范。
作为一个具有5000亿市场规模，10000亿市值潜力的细分行业[1]，预制菜在近些年一直饱受争议，围绕预制菜的食品安全、营养价值等问题，引发了市场以及社会大众普遍关注。无论市场最终的选择如何，当下，有效且严格地监管预制菜的生产和销售，方能解决公众对预制菜的顾虑和关切，也有益于行业的长远发展。
事实上，自2022年以来，部分地市已就预制菜监管颁布了一系列政策和具体措施。2022年3月，广东省便率先印发《加快推进广东预制菜产业高质量发展十条措施》，提出严打“黑作坊”、制定完善餐桌系列标准、形成从田头到餐桌全程闭环供应模式等具体工作部署；2022年9月，长三角三省一市市场监督管理局签署了《长三角预制菜生产许可审查一体化项目合作协议》，将食品生产预制菜产品全面纳入许可和监管，随后形成了《长三角预制菜生产许可审查指引》，构造出了针对长三角预制菜食品生产企业的专行合规要求；此外，重庆、南宁等地的市场监督管理部门亦发布了关于预制菜生产加工、冷链配送等场景下的地方推荐标准；部分食品行业协会亦就各式具体的预制菜肴发布了相关团体标准。
《通知》的发布，显示预制菜监管已经从地方自我管理、行业自我约束，走向国家层面的统一规范和要求，在提出了更高要求同时，也有助于跨地区经营的中大型预制菜企业和相关经营方有统一的规范可循和更加清晰的合规要求。
根据《2023年中国预制菜产业发展蓝皮书》，2023年中国预制菜市场规模为5165亿元(人民币，下同)，同比增长23.1%，到2026年有望超过10720亿元。
阅读提示：本文将梳理现有法规框架下的预制菜生产经营合规要点，并以《通知》为基础，为相关企业未来的合规实践提供观察型建议。
另外，值得注意的是，网络信息尤其是社交媒体的高速裂变和传播，既有可能迅速将企业捧上神坛，也可能顷刻将之埋入深渊。而在预制菜面临众多公众关切的今天，后者的风险和可能性明显大过前者。预制菜企业强化自身合规建设，甚至在法规要求的基础上建立更高的自我约束和体系机制，对于抵御各种风险（包括行政调查和处罚的风险）以及化解可能带来的社会舆论风险，其重要性不可忽视——最关键的是事先布局。
一、预制菜范围
预制菜的监管体系显然始于预制菜的具体范围。根据《通知》，预制菜范围定义如下：
预制菜也称预制菜肴，是以一种或多种食用农产品及其制品为原料，使用或不使用调味料等辅料，不添加防腐剂，经工业化预加工（如搅拌、腌制、滚揉、成型、炒、炸、烤、煮、蒸等）制成，配以或不配以调味料包，符合产品标签标明的贮存、运输及销售条件，加热或熟制后方可食用的预包装菜肴，不包括主食类食品，如速冻面米食品、方便食品、盒饭、盖浇饭、馒头、糕点、肉夹馍、面包、汉堡、三明治、披萨等。
在《市场监管总局相关司局负责人就<关于加强 预制菜食品安全监管 促进产业高质量发展的 通知>答记者问》（“《答记者问》”）中，官方对于上述定义进行了进一步解读，强调了预制菜工业化预加工特点[2]和菜肴属性，并基于此排除了一系列不属于预制菜范围的食品，包括：
根据《答记者问》，预制菜应当具备和符合规模化、标准化、洁净化、规范化食品生产加工特点和要求，更好发挥食品工业化优势作用。
- 不经加热[3]或者熟制[4]就可食用的即食食品
- 可直接食用的蔬菜（水果）沙拉等凉拌菜
- 仅经清洗、去皮、分切等简单加工未经烹制的净菜类食品
- 中央厨房[5]自行制作并向自有门店配送的净菜、半成品、成品菜肴
- 主食类产品（速冻面米食品、方便食品、盒饭、盖浇饭、馒头、糕点、肉夹馍、面包、汉堡、三明治、披萨等）。
根据《答记者问》，加热是指将食品加热到可食用状态的过程，即针对已经预加工熟制的产品在食用前的简单复热。
根据《答记者问》，熟制是指经炒、炸、烤、煮、蒸等将食品熟制的过程，即在预加工阶段并未完全熟制，需要彻底熟制后方可食用。
根据《中央厨房许可审查规范》第二条，中央厨房，指由餐饮连锁企业建立的，具有独立场所及设施设备，集中完成食品成品或半成品加工制作，并直接配送给餐饮服务单位的单位。
此前，业内普遍将预制菜分为即食（例如即食罐头、八宝粥）、即热（例如自热火锅、速冻水饺）、即烹（各类半成品菜肴）以及即配（例如各类免洗、免切净菜）四大类，上述定义显然缩减了相关范围，将预制菜监管聚焦于即热和即烹两大类预制菜产品上。
值得注意的是，根据《答记者问》，预制菜定义中提及的“不添加防腐剂”“工业化预加工”等要素应被视为官方对于预制菜质量和生产过程的具体要求，而不得用于区分预制菜与非预制菜。也就是说，“小作坊制作”、添加防腐剂的预制菜肴仍旧归属于预制菜监管范围，并且未来将成为监管重点检查和打击的违法情形。
此外，《通知》本身对于预制菜的定义与现行有效的地方性法规存在差异[1]，在后者未按照《通知》进行相应修订之前，仍然适用于行政区划内的预制菜食品生产经营企业。
二、预制菜生产许可
预制菜生产许可方面，尽管国家层面已有若干针对特定预制食品的生产许可审查规范[2]，但尚不足以覆盖《通知》中所定义的预制菜范围。对此，《通知》指出：“加强生产许可管理。修订完善相关食品生产许可审查细则，提高预制菜行业准入门槛。各地市场监管部门要结合食品原料、工艺等因素对预制菜实施分类许可，严格许可审查和现场核查，严把预制菜生产许可关口”
由此可见，未来各级市场监督管理部门将进入一轮生产许可修订周期，其中总局在国家层面将依照《通知》的要求，修订和完善现有针对不同类别食品生产许可实施细则[3]；而地方层面，各地市场监督管理部门则可能根据各地菜肴原料、加工烹饪工艺的不同，对预制菜进一步实施更为细化的分类许可。参照此前《上海市预制菜生产许可审查方案》的相关做法，地方法规可能将根据预制菜具体品种的不同，分别规定许可审查时所依据的国家层面的生产许可实施细则，并就国家层面未覆盖的品种范围内，出台地方实施细则作为审查依据。与之相适应的，未来市场监督管理部门核发的食品生产许可证及食品生产许可品种明细表中可能进一步载明许可生产的预制菜品种明细，用以进一步明确企业许可生产的预制菜范围[4]。
对于预制菜生产企业而言，《通知》发布后应密切关注相关法律法规的动态，并且在适用法律法规出现变化时，及时向原发证的市场监督管理部门提出变更申请[5]，具体而言：
- 针对地方已有针对预制菜特别许可管理的地区（例如华东三省一市等），在国家和地方层面的许可法规跟进《通知》进行相应修改前，企业预制菜生产许可证的核发及管理规定仍应当执行当前地方规定；后续国家和地方法规修改时，企业应根据修改内容进行合规差距分析，并在实施整改后完成证照变更（如需）。
- 针对地方暂无预制菜特别许可管理的地区，应重点关注《通知》发布后国家修订完善的许可审查法规，以及所在省市发布的配套地方法规，并及时完成相关整改和许可证更新工作（如需）。
罚则方面，食品生产企业如在未取得预制菜相关生产许可，或超出许可范围生产预制菜的，属于未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动的违法行为。依照《中华人民共和国食品安全法》[6]，将面临没收违法所得和违法生产经营食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；并处货值一万元以下时，至高十万元，货值一万元以上时，至高货值二十倍的罚款。
三、预制菜产品标准
加工及产品标准是判断预制菜产品质量安全的基石，然而我国目前暂无针对预制菜的食品安全国家标准，可应用于预制菜的相关标准亦较为分散。实践中，预制菜生产企业所应执行的相关产品标准呈现出混乱且不统一的状态[7]，且还有各类地方推荐性标准、食品行业协会标准作为企业的标准执行依据。
就企业应符合的强制性标准而言，除必须满足的兜底类食品卫生标准和预包装食品标准[8]外，大多只能参照近似可适用的食品安全国家标准执行，具体如下[9]：
- 食品生产企业加工过程：GB 14881-2013食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范
- 食品经营企业加工过程：GB 31654-2021食品安全国家标准 餐饮服务通用卫生规范
- 污染物限量：GB 2762-2022 食品安全国家标准 食品中污染物限量
- 产品标识：GB 7718-2011 食品安全国家标准 预包装食品标签通则、GB28050-2011预包装食品营养标签通则、GB 29921-2021 食品安全国家标准预包装食品中致病菌限量
- 即烹、即热类预制菜：GB 19295-2021 食品安全国家标准 速冻面米与调制食品
为统一预制菜国家标准，《通知》指出：“（一）研究制定预制菜食品安全国家标准。统筹制定严谨、统一的覆盖预制菜生产加工、冷藏冷冻和冷链物流等环节的标准，明确规范预制菜食品安全要求；（二）研究制定预制菜质量标准。推动研制预制菜术语、产品分类等质量标准，加强与食品安全国家标准的衔接。” 此外，在《答记者问》中，官方提及了对于预制菜的具体要求，包括（1）不添加防腐剂; （2） 不同类别预制菜应在不同场景下严格符合相应的冷冻冷藏等条件要求等等。可以预见的是，预制菜食品安全国家标准已是呼之欲出，且将作为强制性标准应用于预制菜的生产、流通链条上的各个环节，并且大概率将涵盖原材料和辅料标准、产品规范、生产工艺、包装标准、贮存标准、运输标准、质量和评价、标识和使用说明等各个方面，旨在体系化地保障预制菜食品安全。
对于预制菜生产经营企业而言，国家新发布的强制性标准一般都会给予一定的实施过渡期，一方面为企业开展技术改造、顺利过渡到生产（或提供）满足新标准的产品（或服务）留出时间，另一方面也是为消化已经上市的产品留出时间[10]。但需要注意的是新强制性标准实施后，不符合新标准要求的产品，不能再生产和销售。
关于我国食品标准方面的其他实践问题及相关法律后果，可参阅《食系列之悬衡而知平，设规而知圆——一文解读中国食品标准及实践》一文，获取更为详尽的解释与分析。
四、预制菜企业主体责任
《通知》中还涉及督促预制菜生产经营企业按照《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（“60号令”）的要求落实企业主体责任，建立健全食品安全管理制度，加强食品生产经营风险管控等方面的工作安排，并提及预制菜生产经营企业应依法查验食用农产品原料的承诺达标合格证等产品质量合格证明。
承诺达标合格证制度是我国农业农村部门近年来大力推广落实的农产品质量安全保障制度，其要求农产品生产者根据国家相关强制性标准，对所生产的食用农产品进行质量安全管理，并开具承诺达标合格证，其核心在于“谁生产、谁用药、谁承诺”。换言之，预制菜生产企业可通过查验农产品原料的承诺达标合格证，来一定程度上确保预制菜产品原料的质量。至于企业如何具体落实60号令的相关要求，受限于篇幅，请移步至《未熟之果不可粥于市——60号令下企业如何落实食品安全主体责任》一文，获取具体分析和合规指引。
与企业主体责任相对应的，《通知》中还指明，下一步的监督检查工作，将聚焦生产经营企业进货查验、生产过程控制、贮藏运输等环节质量安全措施[11]落实情况，并将组织开展预制菜监督抽检和风险监测，严厉打击违法违规行为。
我们提示，食品安全主体责任的承担主体既包括企业本身，又包括企业的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，在前述人员故意实施违法行为、违法行为性质恶劣或违法行为造成严重后果的情况下，可被处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款[12]，情节严重者，可被追究刑事责任。
五、消费者知情权保障
《通知》的一大亮点是大力推广餐饮环节使用预制菜明示。一直以来，预制菜伴随的不仅仅是消费者对于食品安全与营养的疑虑，更为重要的是，餐饮企业广泛应用预制菜的现况不符合广大消费者对于餐饮服务应当包含菜肴即时制作这一一贯认知。高价销售预制菜的行为涉嫌侵犯消费者的知情权和选择权[13]，同时也容易引起其他餐饮企业跟风效仿，进一步破坏市场环境。
尽管后续预制菜明示制度是否会作为强制性要求体现在相关法律法规中尚不明确，但对于餐饮企业而言，似乎一时间较难直接回应监管对于在经营场所、菜单等场景下明示预制菜的鼓励态度；当然，如果后续演变为强制性要求，那么广大餐饮企业似乎也并无选择。当下，对于坚持即时制作的餐饮企业而言，或可考虑在真实的前提下，依据自身情况在推广与宣传过程中使用“新鲜现炒”、“不使用预制菜”、“仅使用预制调料包”等宣传口径，以此来凸显自身的竞争优势。
餐饮企业选择预制菜而非即时制作，无论是出于预制菜在采购成本、管理成本、人员成本等多个维度下的巨大成本优势，又或是出于餐饮企业规模化后为维持出品质量稳定性的无奈之举[14]，均不应偏移广大消费者对于餐饮服务的期待。虽然预制菜规范化、工业化生产的浪潮不会停歇，但与此同时，消费者也会“用脚投票”，形成促进餐饮企业不使用预制菜的市场力量。
结语
当前预制菜行业正处于高速发展时期，而相关法律的滞后，一定程度上催生了预制菜行业的各种乱象。本次《通知》发布，一方面是站在全国的高度，回应了民众关切，为预制菜行业未来的健康有序发展指明了方向，另一方面也是为广大的食品生产经营企业再次鸣响了警钟---- 民以食为天，食以安为先，食品安全无小事。
感谢实习生徐越对本文作出的贡献。
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例如《浙江省预制菜生产许可审查方案》中仍将未经熟制即可即食的预包装菜肴归属于预制菜食品进行特别许可审查管理，故浙江省内相关生产经营企业而言，生产此类预制菜仍应满足该文项下的所有监管要求。
如《肉制品生产许可审查细则（2023版）》中专门针对预制调理肉制品的生产场所，加工工艺等进行了专门规范。
诸如《速冻食品生产许可证审查细则》《水产制品生产许可证审查细则》等。
参见上海市场监管《浦东颁发全市首张包含“预制菜”的食品生产许可证》https://mp.weixin.qq.com/s/BRVG4IIaFf4O58bO7CX_WQ.
第三十二条 食品生产许可证有效期内，食品生产者名称、现有设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，食品生产者应当在变化后10个工作日内向原发证的市场监督管理部门提出变更申请。
第一百二十二条 违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。
例如一款要求在-18℃冷冻保存，经加热才能食用的“香碗肉”预制菜产品，执行标准为GB 2726食品安全国家标准 熟肉制品，而GB 19295食品安全国家标准 速冻面米与调制食品似乎更为适用于该款产品。
例如污染物限量应符合GB2762的规定，致病菌限量应符合GB29921的规定等。
根据《通知》，即食、即配类不属于预制菜，故此处不再列举相关标准。
来源：国家市场监督管理总局公众留言窗口。
该等措施的具体内容体现于相关食品安全国家标准、预制菜生产企业许可审查标准、各类非强制性国家、地方标准及团体标准、以及企业自行制定的，严于强制性标准的各类质量安全措施之中。
《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》第十九条。
《中华人民共和国消费者权益保护法》第八条规定，消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。
与西餐不同，中餐烹饪较难形成标准操作流程，导致规模化企业难以维持菜肴的一致口感。
