三部委出台光伏项目用地新规——速评《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》

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引言

随着第三次全国国土调查（下称“国土三调”）工作的结束以及数据启用，困扰风光电新能源项目用地的国土二调与国土三调土地地类过渡的问题得到了解决。但随着复合光伏项目用地所依赖的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号，下称“8号文”）的有效期届满，以及日益严格的耕地保护制度下的用地政策收紧，光伏发电项目近两年的投资与开发一直面临着“项目用地到底是不是可占用的地类”以及“到底需要办理哪些用地手续才合规”的困扰。

在8号文失效后，为进一步支持绿色能源发展，加快大型光伏基地建设，规范项目用地管理，自然资源部网站在3月28日发布了由自然资源部、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发[2023]12号，下称“12号文”） ，提出要引导合理布局、对光伏发电项目用地实行分类管理、加快办理项目用地手续、加强用地监管以及稳妥处置历史遗留问题。12号文的出台，带来了更明朗的用地分类管理规定，也提出了更为详细的管理要求，为接下来光伏发电项目的用地管理提供了切实有依的政策基础。

相较于以往的相关政策，12号文中对于配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类）的管理要求并无实质性变化，仍是要求按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续（具体内容可详见本文后附的12号文全文）。因此，本文将结合光伏发电项目用地政策的变化情况，对12号文进行简单评述，重点对光伏方阵用地的用地要求、用地手续进行分析和解读，并介绍12号文中提到的历史遗留问题的处理方式。

一、光伏发电项目的用地管理标准趋于统一与规范

除涉及林地时依据文件为《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发[2015]153号，下称“153号文”）外，12号文发布前，光伏发电项目的用地的一般性规范主要在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号，下称“5号文”）、8号文两个文件中规定。其中，5号文于2015年9月18日施行，该文件有效期8年，有效期将于2023年9月17日届满；而8号文于2017年9月25日施行，该文件有效期5年，有效期已于2022年9月24日届满。

在8号文有效期届满前，5号文与8号文共同构成了光伏发电项目用地的基本原则，基于前述两个文件，普通的光伏发电项目与光伏复合项目可占用的土地类型和用地方式有所不同，两种类型电站用地政策的不一致性给光伏发电项目的开发主体以及投资主体针对光伏发电项目的合规管控带来了一定的困难。

12号文发布时，8号文有效期已届满且5号文有效期也即将届满，在这样一个时间点，12号文由自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司等三部门共同发布，对光伏发电项目的用地用林用草依据在统一的标准下进行了明晰，并且其中并未区分不同类型的光伏发电项目，这将极大地促进光伏发电项目用地管理的统一规范化。

二、光伏方阵用地的分类管理要求及其变化

根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》所确定的基本用地原则，我国编制了土地利用总体规划，将土地分为了农用地、建设用地和未利用地三大类（下称“三大类”），使用三大类土地时有不同的管理要求。与先前的光伏发电项目用地政策相一致，12号文中也明确提出，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，而对于未利用地与建设用地以外的农用地，以及农用地项下细分的林地及草地这两个特殊地类，12号文中的规定有如下变化：

1. 进一步加强耕地保护，明确提出不得占用“耕地”

光伏方阵用地涉及农用地的使用一直以来都是光伏发电项目用地政策的重要内容。12号文发布前，相关规定主要体现在5号文与8号文两个文件中，相关内容总结如下：

如上表所列，在12号文施行前，按照项目类型的不同，用地范围和用地方式有所差异，但除基本农田外，5号文和8号文并未限制其他可使用的农用地的范围。对于耕地，8号文中提出对使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的，应当从严提出要求，但并未禁止使用耕地。

但是，12号文明确规定不得占用耕地，这在5号文和8号文的基础上限缩了可占用的农用地的范围。

结合目前适用的《土地利用现状分类》（GB/t21010-2017）与河北省根据《第三次全国国土调查工作分类》（下称“国土三调分类”） 制定的《关于印发<河北省第三次全国国土调查地类认定指南（试行）的通知>》（下称“河北三调分类”）中关于土地利用现状与三大类对照显示，下表[1]农用地范围中除耕地（0101水田、0102水浇地、0103旱地），以及下文将提到的林地草地的特别要求外，其他农用地可按照12号文的规定使用。

需要注意的是，虽然《土地利用现状分类》（GB/t21010-2017）与河北三调分类中所附的土地利用现状分类与三大类对照表相同，但《土地利用现状分类》（GB/t21010-2017）发布于2017年，河北三调分类发布于2019年，该等土地利用现状分类与三大类的对照表中的内容均远远早于目前的形成的国土三调工作成果，但目前尚未公布新的三大类与土地利用现状分类对照表。并且，我们注意到部分省份在办理光伏发电项目用地手续时，在土地利用现状分类与三大类的对照上已经与上表出现了差异，如部分省份在进行用地管理和审批时，是将“其他草地”纳入农用地的管理范畴的。因此，12号文发布后，土地利用现状分类中的哪些土地是按照“农用地”管理的，还需结合各省实践情况确认。

2. 光伏方阵用地涉及林地使用的相关政策有所变化

在12号文施行前，光伏发电项目用地中涉及使用林地的，主要依据文件为153号文。我们对比了153号文与12号文中有关林地使用的相关内容，并将其变化情况在下表中列明和简评：

3. 光伏方阵用地涉及草地使用的政策无实质性变化

在12号文施行前，国家林业和草原局并未就光伏电站建设使用草地的情况专门出台任何规范性文件。光伏项目涉及草地使用时，参考的主要上位法依据为《土地管理法》《草原法》以及《国家林业和草原局关于印发草原征占用审核审批管理规范的通知》（林草规[2020]2号）。

根据《国家林业和草原局关于印发草原征占用审核审批管理规范的通知》（林草规[2020]2号），矿藏开采、工程建设和修建工程设施应当不占或者少占草原。严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上不得占用生态保护红线内的草原。矿藏开采和工程建设确需征收、征用或者使用草原的，应该由国家林业和草原局或省级林业和草原主管部门（以其权限而定）审核。除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。地方层面，仅个别省份的主管部门在针对光伏复合项目出台的规范性文件中，规定了一些光伏发电项目使用草地的适用情况、审批流程以及建设方案要求。

12号文中规定，“光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用‘草光互补’模式。”

可以看出，12号文明确鼓励采用“草光互补”模式，但除此之外对于光伏发电项目用草管理没有实质性的调整，目前各地也尚未出台明确的光伏发电项目用地中涉及草地使用时的适建区域、建设模式与建设要求。

三、光伏方阵用地的用地手续要求

针对光伏方阵用地的用地手续，12号文第二条提出，“光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。” 对于该句提到的“非农建设用地审批”一词，结合《自然资源部办公厅关于修订土地卫片执法图斑合法性判定规则的通知》（自然资办函[2023]337号）中对于“非农建设”和“非农建设违法用地”的表述进行理解，我们倾向于认为此处的“非农建设用地审批”指的是涉及非农建设（即光伏方阵用地）时需办理的建设用地审批手续。

12号文第三条第（二）款进一步明确，“光伏发电项目用地涉及使用建设用地的，可依照土地征收规定办理土地征收手续。光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。”

对比5号文提出的光伏发电项目使用未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分可以通过租赁方式取得，以及8号文明确的利用农用地复合建设的光伏发电站项目，光伏方阵等区域可不改变原用地性质，12号文不再要求光伏发电项目方阵用地应当为“戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地”，涉及可使用的农用地时也未再局限于“光伏复合项目”，在满足本文第二部分所述用地用林用草要求的情况下，仅仅着眼于“用地不得改变地表形态”。

上述两条规定的适用范围没有区分普通的光伏发电项目和复合光伏项目，亦未要求光伏方阵用地类型需为未利用地，如果其将适用于所有的光伏发电项目，那么12号文对于光伏发电项目方阵用地的用地手续要求无疑是呈现了趋宽的态势（不需按非农建设办理建设用地审批）。在此之外，光伏方阵用地是否还存在其他路径（如是否可以就特定的项目办理建设用地审批手续），未在12号文中得以体现，这将有待于后续配套政策的进一步明晰和实践中的进一步观察。

四、历史遗留问题的处理方式

如前所述，8号文的有效期已于2022年9月24日届满，而在8号文有效期届满至12号文施行期间，复合光伏项目方阵区域如何用地面临着政策空白。

对此，12号文第五条提出，“本通知自发布之日起施行。施行之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）规定批准立项的光伏发电项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积；已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，按本《通知》规定要求执行。生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。”

因此，对于光伏发电项目来说，项目是否在12号文施行前按照8号文规定取得了批准立项决定了其所应适用的政策。

五、结语

12号文的出台为光伏发电项目用地的管理提出了更为统一和细化的要求，为8号文有效期届满后如何发展光伏发电项目提供了政策依据，对于光伏发电项目的推进有着重要的意义。同时，结合12号文的发布部门及文件内容可以看出，12号文从用地、用林、用草等不同角度提出了管理要求，同时要求建立用地用林用草联审机制，这将在一定程度上推动地、林、草的不同图库、不同地类的信息整合与同步。

在国土三调数据启用、“三区三线”划定成果逐步确定、12号文出台的背景下，光伏发电项目迎来了更为清晰而稳定的政策环境。我们也将继续关注国家及地方层面后续相关配套政策及实施细则的出台情况。

官网链接：http://gi.mnr.gov.cn/202303/t20230328_2779460.html

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