背景
2017年10月8日，国务院发布《关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号），部署开展第三次全国土地调查（下称“三调”）。2021年6月9日，国家林业和草原局发布《关于开展林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合和国家级公益林优化工作的通知》（林资发〔2021〕53号），提出充分发挥三调数据在国土空间管理中的“统一底版”作用，开展林草湿数据与三调数据对接融合工作。2022年3月9日，自然资源部发布《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号），要求自2022年4月15日起，建设项目用地审查报批的地类要以三调地类为准，标志着三调数据的正式启用。
2023年4月6日，自然资源部、国家林业和草原局发布了《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号，下称“53号文”），提出“坚持国土空间唯一性和地类唯一性，以三调成果为统一底版，科学合理明确林地管理边界，规范林地管理”，明确了部分土地在三调认定下与“二调”、原林地保护利用规划存在差异时应按照何种地类管理，并要求以三调成果编制新一轮林地保护利用规划。53号文的发布，对不同土地主管部门在地类认定和管理方式的规范统一具有重要指导意义，也为三调数据启用后，新能源项目用地按照何种地类管理，如何办理用地手续提供了新的政策支持。
此外，2023年3月28日，自然资源部、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司发布《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”），文件中提出了光伏项目用地的最新管理要求，细化了光伏方阵用地涉及林地的用地标准。
本文将重点关注53号文中关于林地地类认定和管理方式的变化，并结合12号文简要评述该等变化对新能源项目的影响。
一、三调启用前已办理临时用林手续的用地，在三调启用后为“非林地”的，仍需按照林地管理
根据《森林法》，“需要临时使用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准，临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件”。同时，12号文中提出“光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状”。但是，对于在三调数据启用前，已在林业主管部门办理临时用林手续的新能源项目，如三调数据启用后，相应占用土地按照三调结果不再属于林地的，是否应继续按照林地管理？用地单位是否还需完成植被恢复？
针对这一问题，53号文规定“依法仍按照林地管理，临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件，单独建立管理图层，由林草主管部门实施监管”。
据此，对于一些仍在开发中的新能源项目，企业应当关注即使三调数据显示相应土地为“非林地”，但在三调数据启用前已办理临时用林手续的，用地单位仍应按照《森林法》的规定及林草主管部门的要求，严格遵守临时用林期限，并在要求的期限内完成植被恢复，否则将面临违规用林的处罚风险。
二、项目临时用地涉及林地、草地、耕地等地类混合的，由受理部门统一出具一个批准文件
在53号文发布之前，新能源项目如涉及临时占用林地、草地和耕地的，应按照《森林法》《草原法》以及《土地管理法》，分别取得林草主管部门和自然资源主管部门核发的临时使用林地、临时使用草地、临时用地的审批手续。
根据53号文，如项目临时用地仅涉及林草地的，由林草主管部门依法办理审批（审核）手续，与原有政策相比无实质性变化。但如临时用地涉及林地、草地、耕地等地类混合的，53号文规定了部门间的联动审批机制，也即由受理部门（自然资源或林草主管部门）牵头，分别依法办理相关审批（审核）手续后，由受理部门统一出具一个批准文件。同时，53号文强调，各级自然资源和林草主管部门要加强协调联动，依托临时用地信息系统，及时共享临时用地用林用草数据。根据该项规定，未来新能源项目在办理临时用地手续时，即使用地范围涉及多部门管理的多个地类时，也仅需取得一个批准文件。这一变化简化了用地手续办理流程，体现了自然资源主管部门和林草主管部门在土地管理方面的协同。
但由于目前尚无文件明确说明三调图库和林草图库信息是否已完成对接融合，结合我们的项目经验以及项目实践中与林草主管部门的沟通，林草数据与三调数据的融合工作尚在进行中，目前仍有部分省份的自然资源主管部门与林草主管部门使用的图库信息尚未完全统一，53号文所述的“林地、草地、耕地等地类混合”指的是相同用地在自然资源主管部门和林草主管部门的认定下分别属于不同的地类，或是指项目用地范围内不同地块涉及不同地类暂不明确。
此外，53号文虽然规定了由受理部门牵头并统一出具一个批准文件，但未明确指定“受理部门”为何，而仅提及自然资源主管部门或林草主管部门，当存在“地类混合”时，用地单位向自然资源主管部门和林草主管部门先后提出申请或是同时向两部门提出申请时，主管部门之间具体如何分配、应由哪一个部门作为牵头受理部门等问题尚未在53号文中体现。以上联动审批机制的适用情形和具体审批流程有待后续配套政策的进一步明晰或由企业在项目实际开发过程中，与主管部门进行一事一议沟通，落实办理流程。
三、林地分类及其管理方式发生变化
1. 光伏项目用地中的“宜林地”成为历史
根据53号文的规定，“原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地，按照“三调”分类标准，“三调”为非林地的，不按照林地管理”。针对这一变化，新能源项目在开发过程中，应关注原“灌木林地、宜林地”根据三调重新确定的地类是否可用于项目建设，并办理对应地类所需的用地手续。
在12号文和53号文实施之前，光伏发电项目用地中关于林地占用的主要政策依据为国家林业局于2015年11月27日发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号，下称“153号文”）。根据153号文的规定，“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式”。
值得注意的是，在《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》中已不再有“宜林地”这一分类；同时在近期发布的12号文中提出的“林光互补”模式也未提及宜林地。伴随“宜林地”这一林地分类的取消，153号文中关于光伏列阵占用“宜林地”时的“林光互补”用地模式已成为历史。
未来光伏项目的开发建设，特别是光伏列阵用地手续的办理，应根据三调重新确定的地类，按照12号文的最新要求用地，即“光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状”。
2. “国家特别规定的灌木林”的认定标准发生变化，实践中是否可用于光伏列阵用地有待主管部门的进一步明确
根据《国家林业局关于颁发<“国家特别规定的灌木林地”的规定>（试行）的通知》（林资发〔2004〕14 号，下称“14号通知”），国家特别规定的灌木林地是指“分布在年均降水量400毫米以下的干旱（含极干旱、干旱、半干旱）地区，或乔木分布（垂直分布）上限以上，或热带亚热带岩溶地区、干热（干旱）河谷等生态环境脆弱地带，专为防护用途，且覆盖度大于30%的灌木林地，以及以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林（下称“原国家特别规定的灌木林地”）”。
本次53号文对国家特别规定的灌木林的认定标准作出了调整。根据53号文，国家特别规定的灌木林指“分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区，不包括乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林”。相较于14号通知，53号文中国家特别规定的灌木林不再包含“乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林”，未提及“热带亚热带岩溶地区、干热（干旱）河谷等生态环境脆弱地带”，未规定覆盖度，亦未保留“以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林”这一分类。
根据153号文的规定，光伏电站的电池组件阵列禁止使用的林地类型包括“年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地”，结合原国家特别规定的灌木林地的认定标准，在153号文项下，“原国家特别规定的灌木林地”属于光伏列阵用地禁止使用的林地。而最新颁布的12号文中，对光伏方阵用地可使用的林地类型进行了正面列举，根据12号文的规定，“光伏方阵用地可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地”。相较于153号文，12号文中未对年降水量400毫米以下区域的灌木林地的覆盖度作出区分，而是将“年降水量400毫米以下区域的灌木林地”均纳入光伏列阵用地可使用的林地范畴。
结合12号文的规定以及53号文中对国家特别规定的灌木林地的界定，我们倾向于认为，在12号文和53号文实施后，国家特别规定的灌木林地属于光伏方阵可使用的林地类型。但由于在原国家特别规定的灌木林地的标准下，该类林地具有一定的生态防护用途或经济用途，因12号文和53号文的发布，该类林地从“禁止占用”转变为“可以占用”，发生了实质变化，同时根据我们对各地林草主管部门的咨询，由于12号文和53号文发布时间较短，目前尚无官方政策解读和实践支持，近期在项目开发过程中，如光伏方阵用地涉及“国家特别规定的灌木林地”的，该等林地类型能否用于光伏项目建设仍有待与主管部门的进一步沟通以及实践中的进一步观察。
53号文的发布，推动了自然资源主管部门和林草主管部门不同图库、不同地类的信息整合，促进了不同土地主管部门在土地管理上的联动，为国土空间统一用途管制提供了重要支持，也在一定程度上为新能源项目用地面临地类认定冲突时如何办理用地手续提供了指引，简化了新能源项目用地手续的审批程序。
伴随三调数据的启用，三调数据和林草数据融合的工作也在持续推进，地类数据融合、不同主管部门协调联动将为新能源项目提供更清晰的用地政策和更便利的营商环境，我们将持续关注地、林、草不同图库、不同地类的信息融合以及不同土地主管部门在地类认定和管理方式上的变化。
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