一、前言
当前，大城市的发展愈发受限于地面的环境空间，向空域探索延伸正成为发展趋势。在此背景下，低空经济应运而生。作为低空经济的主导产业，我国民用无人机产业迅猛发展，对经济社会的促进作用日益加大。在产业规模上，自2016年以来，全国新增无人机企业注册资本总额约为4300亿元，2021年底全国共有无人机相关企业超过5万家，仅无人机运营企业就达到1.27万家。在应用领域上，无人机的应用范围快速渗透到各行各业，在农林植保、工业巡线、航拍测绘、警用安防、公共服务等领域对有人机的替代作用尤为明显。
但是，低空经济要发展，离不开相关法规政策的支持、引导和监管。由于此前我国航空管理制度主要基于有人驾驶航空器运行管理模式设计，没有专门针对无人驾驶航空器的上位法，导致实践中对于无人驾驶航空器的管理缺乏上位法的依据。
在此背景下，2023年6月28日，由国务院和中央军委共同制定的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（下称《条例》）正式发布，并将于2024年1月1日施行。作为我国无人驾驶航空器管理的第一部专门性行政法规，《条例》填补了我国长期以来在无人驾驶航空器管理方面的行政法规的空白，并对无人驾驶航空器管理方面的基础制度进行了总结完善，具有里程碑意义。
二、划重点：《条例》中的核心要点总结
（一）“安全第一”：全方位管理保证无人机飞行安全
《条例》第一条即明确了其立法目的的核心宗旨为“维护航空安全、公共安全、国家安全”，而“安全”的宗旨也贯穿了《条例》中的各部分内容。围绕“安全第一”的宗旨，《条例》对于无人机飞行管理所涉及的“航空器”、“操控员”、“空域”、“飞行活动”的四方面核心要求，配套了如下制度措施以保证飞行安全：
1. 民用无人驾驶航空器“运营合格证”制度
在民用无人驾驶航空器方面，《条例》除强调无人驾驶航空器需依法申请适航许可（如需）、设置唯一产品识别码、实名登记等要求外，核心规定了除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位需要向民用航空管理部门申请“运营合格证”的要求，并规定了申请运营合格证所需要具备的条件，这些条件均是围绕“安全”要求展开，包括（1）具有安全运营所需的管理机构、管理人员；（2）符合安全运营要求的航空器及配套设备；（3）实施安全所需的管理制度和操作规程；等。
同时，在民用航空管理部门收到申请后，应当进行运营安全评估，并根据安全评估结果决定是否颁发运营合格证。通过上述运营合格证许可制度，将实现对无人机企业的运营安全进行有效的事前管理。
2. 操控员培训及执照制度
在操控员方面，《条例》核心规定操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员应申请取得“民用无人驾驶航空器操控员执照”，其中应当具备的一项核心条件为“接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格”，也即，从操控员的技能考核层面加强落实安全操控的要求。
针对操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，《条例》规定无需取得操控员执照，但强调应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度。当然，上述规定内容仍然较为原则性和倡导性，后续还需围绕该等要求配套出台相应措施予以落实。
3. 空域管理
在空域管理方面，《条例》核心规定了划分“管制空域”的要求，以保证空域飞行活动的安全：
（1）区分“管制空域”和“适飞空域”。《条例》明确列出了管制空域的范围。对于重要基础设施（例如机场、军事管理区、发电厂等）以及周边一定范围的区域明确规定其应当划设为管制空域，同时规定具体范围由各级空中交通管机构依法确定并由市级以上人民政府公布。
管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域。管制空域范围内，未经空中交通管理机构批准，不得实施无人驾驶航空器飞行活动。
（2）“管制空域”地面警示标志及巡查制度。为强化“管制空域”的管理，《条例》规定市级政府需要按规定设置管理空域地面警示标志，并加强日常巡查。
4. 飞行活动管理
在飞行活动管理方面，《条例》针对飞行活动核心规定了如下措施，以保证飞行活动的安全：
（1）确立了“隔离飞行为原则、融合飞行为例外”的基本原则。《条例》明确规定无人驾驶航空器通常应当与有人驾驶航空器隔离飞行；但在特殊情形下，经批准可以进行“融合飞行”，例如警察、应急管理等部门为执行任务而需要进行融合飞行的等。同时，《条例》规定了微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内进行融合飞行以及常规农用无人驾驶航空器作业进行融合飞行无需经空中交管机构批准，此举为相关行业的发展提供了有力支撑。
（2）强制报送识别信息制度。《条例》规定除微型以外的无人驾驶航空器实施飞行活动的，应当确保无人驾驶航空器能够按规定向监管服务平台报送识别信息。此举将加大对于飞行活动的实时监管。
（3）飞行活动申请制度。《条例》规定组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或个人应当在飞行前向空中交通管理机构提出飞行活动申请（另有规定的情形除外），并对飞行活动申请的内容、批准权限和期限、批准后起飞前的情况报告要求、飞行活动申请的除外情形等进行了明确规定。其中，对于涉及公共安全的飞行活动，包括“挂载危险品”、“飞越集会人群上空”等情形，均明确规定需要提前提出飞行活动申请。
（4）飞行避让先后原则。为规范飞行秩序，尤其是在存在融合飞行的情况下的飞行秩序，《条例》核心确定了如下五项飞行避让先后的原则，以确保飞行安全：
- 无人机需避让有人机；
- 有动力装置的航空器避让无动力装置的航空器；
- 空中飞行避让地面、水上交通工具；
- 单架飞行避让集群飞行；
- 微型无人机避让其他无人机。
（5）飞行规范要求及禁止行为。《条例》从正反两面分别规定了管理操控无人驾驶航空器实施飞行活所需要遵守的规范要求以及禁止性行为。其中：
《条例》第三十二条规定了十项飞行活动行为规范，其中核心包括飞行活动前的安全飞行准备、飞行期间保持通信联络、按规定保持必要的安全间隔、遵守空中交管机构关于限速、通信、导航等方面的规定等。
《条例》第三十四条围绕国家安全、公共安全、航空安全、个人安全四个维度，规定了八项禁止利用无人驾驶航空器实施的行为，包括禁止违法拍摄涉密场所、禁止扰乱公共场所秩序、禁止妨碍国家机关工作人员执行职务、禁止投放违法物品、禁止非法获取或泄露国家秘密等。
（二）“分类管理”：兼顾安全与空域开放
目前市场上的无人驾驶航空器类型繁多，不同类型的无人机在用途、运行风险等方面有很大的差异。基于此，《条例》按照分类管理的思路，根据重量、飞行高度、飞行速度等性能指标，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型五个类别，并针对不同类型的无人机进行差异化管理，以兼顾空域的安全和开发发展。具体如下：
（三）创新监管制度：一体化综合监管服务平台的建立
无人驾驶航空器安全监管专业性、技术性强，点多面广线长，因此，为有效实施安全监管，低空领域的基础设施的支撑非常关键。在此背景下，《条例》创新了无人驾驶航空器的监管制度，即通过一体化综合监管服务平台对无人驾驶航空器实施全方位动态监管、提升监管力度。
《条例》对无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台建设作了明确规定，并将统筹空中交管机构、民用航空、公安部门、工信部门等各部门的资源，依托一体化服务平台进行无人驾驶航空器信息的共享，实现监管的信息化、智能化。但是，《条例》对于该监管服务平台的规定仍然过于原则，后续需由空中交管机构明确平台建设的统一标准，避免各地平台建设各自为战、造成信息壁垒而影响监管质量和效率。
从目前的实操情况来看，各省市有关一体化综合监管服务平台的实操案例较少，目前仅有深圳市在今年6月2日公布了“低空智能融合基础设施建设项目一期工程勘察设计施工总承包EPC”项目的招标计划，其中即包含“可覆盖全市范围的智能融合系统的软件平台、建设配套的管服中心”，这与《条例》中规定的一体化综合监管服务平台的监管方式的方向是一致的。
三、大湾区低空领域及无人机产业的实践及展望（以深圳市为例）
《条例》确立了无人驾驶航空器的全链条管理制度，但要真正落实和落地，仍需要配套更为具体的规章、办法、标准作为支持，并通过各地的实践经验来予以完善。而从目前各省市在无人驾驶航空器领域的监管实践来看，坐拥大疆、顺丰等无人机领域头部企业、且无人机年产值占全国七成的深圳，无疑已经走在了全国的前列。
在政策法规层面，2022年1月24日，国家发改委、商务部发布《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》，放宽航空领域准入限制，积极发展跨境直升机飞行、短途运输、公益服务、航空消费等多种类型通用航空服务，这为深圳市在低空领域进行“先行先试”提供了政策依据。2022年10月24日，深圳市人民政府办公厅发布《深圳市支持新型信息基础设施建设的若干措施》，明确布局低空基础设施，支持企业建设各类型无人机起降场、充换电平台及配套设施，打造涵盖飞行计划申请和审批、航路划设、非法飞行器识别与预警等业务的智能调度监管平台。
而在今年，“建设低空经济中心”首次被写入深圳市人民政府工作报告，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》纳入今年拟新提交审议项目。通过立法，深圳将力求破解无人机空域使用的管控存在“无法可依”、低空空域资源利用不足、低空运行和保障服务需要进一步优化等问题。上述措施无疑将对《条例》相关制度的具体落实形成良好的模范示范效应，将进一步推动低空经济及无人机领域法规体系的完善。
在实践层面，深圳市今年6月2日公布了“低空智能融合基础设施建设项目一期工程勘察设计施工总承包EPC”项目的招标计划，项目围绕深圳市低空经济发展，建设内容主要包括可覆盖全市范围的智能融合系统的软件平台，建设配套的管服中心、数据中心及无人机测试场，接入典型的城市场景，并进行软件平台的验证。该项目的落地将丰富低空经济及无人机产业的应用场景，进一步带动深圳市无人机产业的资源融合和发展。
综上，以深圳为代表的粤港澳大湾区在低空经济及无人机领域的政策法规以及实践经验已经走在全国前列，在驶向低空经济“无人区”过程中的宝贵经验，也将为《条例》及低空领域的法规体系完善夯实基础，成为飞向低空世界的法律引擎，助推低空经济产业“振翅高飞”。
感谢游宗源、胡玥对本文作出的贡献。
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