食之有道丨配方乳粉监管：途殊而归同——进口婴幼儿配方奶粉之法律监管

标签：公司与并购-公司合规体系，农业和食品

受“三聚氰胺”事件影响，国内消费者一度对国产婴幼儿配方奶粉丧失信心，进口婴幼儿配方奶粉因此成为许多中国父母的首选。随着我国对于婴幼儿配方奶粉的监管力度不断提升，国产婴幼儿配方奶粉已逐渐恢复市场份额，但是国内消费者对于进口婴幼儿配方奶粉仍保持较大需求。根据海关数据统计，2022年1-12月我国共进口婴幼儿配方奶粉约26.56万吨，较2021年1-12月增长约3,905吨，同比增长1.5%。[1]

我国婴幼儿配方奶粉进口的主要方式包括一般贸易进口和跨境电子商务零售进口（以下简称“跨境电商进口”）。前者为传统进口监管方式，后者为近年来针对小额化、个性化、时效性要求较高的消费需求而新设的进口监管方式。在之前“食之有道”系列文章中，我们聚焦于国产婴幼儿配方奶粉的监管（请见食之有道丨配方乳粉监管系列（一）：婴幼儿配方乳粉生产新规解读；（二）：婴幼儿配方乳粉“最严”新规下的产业并购趋势与前景；（三）：关于婴幼儿配方乳粉标签之十问十答），本文将把视线转至进口婴幼儿配方奶粉的法律监管，从主要进口流程、对主要参与企业的监管措施、对于婴幼儿配方奶粉配方及标签的监管要求等方面，从比较视角，对一般贸易进口及跨境电商进口进行介绍及简要评析。

一、婴幼儿配方奶粉的主要进口流程

(一)通过一般贸易方式进口婴幼儿配方奶粉的主要流程

2022年1月1日，《进出口食品安全管理办法》（海关总署令第249号）（以下简称“管理办法”）及《进口食品境外生产企业注册管理规定》（海关总署令第248号）（以下简称“注册管理规定”）正式生效，标志着我国对于包括进口婴幼儿配方奶粉在内的进口食品的监管进一步升级。

根据管理办法、注册管理规定及其他相关规定，婴幼儿配方奶粉从境外通过一般贸易方式进入中国市场需要通过海关的合格评定，主要评定活动及流程如下：

1.在进口之前：

•    拟进口婴幼儿配方奶粉的境外生产企业（以下简称“境外生产企业”）所在国家或地区（以下简称“出口国”）的食品安全管理体系应通过我国海关总署的评估和审查。
•    境外生产企业应通过出口国主管当局推荐的方式在海关总署进行注册。
•    拟向中国境内出口婴幼儿配方奶粉的境外出口商或代理商应在海关总署进行备案。
•    拟进口婴幼儿配方奶粉的进口商（以下简称“进口商”）应在其所在地海关进行备案。
•    拟进口婴幼儿配方奶粉的配方应在国家市场监督管理总局（以下简称“市监总局”）进行注册。

2. 在进口过程中：

(1)应准备、提交的文件包括：

•    出口国主管部门出具的卫生证书，该证书样本应当经海关总署确认，具体证书应当由出口国主管部门盖章和其授权人签字、目的地应当标明为中华人民共和国。[2]
•    检测报告，该报告应与拟进口婴幼儿配方奶粉的生产日期或生产批号相对应。具体而言，对于首次进口（即境外生产企业、产品名称、配方、境外出口商、境内进口商等信息完全相同的乳品从同一口岸第一次进口）的婴幼儿配方奶粉，应提供婴幼儿配方奶粉国家标准中列明项目的检测报告；对于非首次进口的，应提供首次进口检测报告复印件及海关总署要求项目的检测报告。同时，我国对进口婴幼儿配方奶粉在内的乳品的检测报告实行证明事项告知承诺制，承诺书申请人不存在较严重的不良信用记录或者存在曾作出虚假承诺等情形的，可以自主选择采用告知承诺替代证明。若申请人不愿承诺或无法承诺的，应提交检测报告。[3]
•    通常一般贸易进口涉及的报关单等单证文件。

(2) 海关根据监管需要，对拟进口婴幼儿配方奶粉进行现场查验，现场查验的内容包括：运输工具、存放场所是否符合安全卫生要求；集装箱号、封识号、内外包装上的标识内容、货物的实际状况是否与申报信息及随附单证相符；内外包装是否符合食品安全国家标准，是否存在污染、破损、湿浸、渗透；内外包装的标签、标识等是否符合我国法律、行政法规、食品安全国家标准以及海关总署规定的要求等。

在完成前述进口之前及进口过程中应完成的各项手续后，若拟进口婴幼儿配方奶粉经海关合格评定合格，将予以进口；若评定不合格，将视具体情况被要求销毁或退运，或经技术处理符合合格评定要求后予以进口。

(二)通过跨境电商方式进口婴幼儿配方奶粉的主要流程

根据2018年11月28日商务部、发展改革委、财政部、海关总署等部门联合发布的《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（商财发[2018]486号）（以下简称“486号文”）、2018年12月10日海关总署发布的《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》（公告[2018]194号）（以下简称“194号文”）等相关规定，目前对跨境电商进口婴幼儿配方奶粉的监管方式包括（本文在讨论网购保税进口时，主要围绕“网购保税进口”（监管方式代码：1210）方式进行）：

通过跨境电商进口婴幼儿配方奶粉的主要流程如下：

在消费者下单后：

首先，境外跨境电商零售经营者（即自境外向境内消费者销售婴幼儿配方奶粉的境外注册企业，以下简称“跨境电商企业”）的境内代理人或跨境电子商务平台经营者（即在境内办理工商登记，为交易双方（消费者和跨境电商企业）提供网页空间、虚拟经营场所、交易规则、交易撮合、信息发布等服务，设立供交易双方独立开展交易活动的信息网络系统的经营者，以下简称“跨境电商平台”）、支付企业（即在境内办理工商登记，接受跨境电商平台或跨境电商企业境内代理人委托为其提供跨境电商进口支付服务的银行、非银行支付机构等，以下简称“支付企业”）、物流企业（即在境内办理工商登记，接受跨境电商平台、跨境电商企业或其代理人委托为其提供跨境电商进口物流服务的企业，以下简称“物流企业”）分别生成电子订单、支付单、运单，并向海关传输该等交易、支付、物流等电子信息；[5]

其次，跨境电商企业境内代理人或其委托的报关企业提交与报关单具有同等法律效力的《海关跨境电子商务零售进出口商品申报清单》（以下简称“申报清单”）；

第三，海关进行“三单”信息与申报清单比对；

第四，比对通过，拟进口婴幼儿配方奶粉通过海关跨境电商专门监管场所入境；不通过，海关退单，企业可修改信息后重新申报。

“直购进口”模式与“网购保税进口”模式的区别在于，“网购保税进口”模式为批量报关进仓，由境内仓库打包发货；而“直购进口”模式则为境外打包后，由企业提前申报清单，奶粉运抵理货。

二、对进口婴幼儿配方奶粉主要参与企业的监管

(一)对一般贸易进口中主要参与企业的监管

在一般贸易进口过程中，主要参与企业包括境外生产企业、境外出口商（或代理商）及进口商。根据管理办法及注册管理规定，对于该等主体的主要监管措施如下：

1. 境外生产企业注册

境外生产企业应获得海关总署注册，且考虑到婴幼儿配方奶粉的特殊性，境外生产企业需由其出口国主管当局进行推荐注册，即由出口国主管当局对境外生产企业进行审核检查，在确认符合注册要求后，向海关总署提交相关申请材料。该等注册要求包括：（1）出口国的食品安全管理体系通过海关总署等效性评估、审查；[6]（2）境外生产企业经出口国主管当局批准设立并在其有效监管下；（3）境外生产企业建立了有效的食品安全卫生管理和防护体系，在出口国合法生产和出口，并保证向中国境内出口的婴幼儿配方奶粉符合中国相关法律法规和食品安全国家标准；（4）境外生产企业及其生产的婴幼儿配方奶粉符合海关总署与出口国主管当局商定的相关检验检疫要求。

海关总署可以自行或者委托有关机构组织评审组，通过书面检查、视频检查、现场检查等形式及其组合，对境外生产企业实施评估审查。对符合要求的境外生产企业，海关总署予以注册、给予在华注册编号，并书面通知出口国主管当局，注册有效期为5年。

在注册有效期内，若发生注册信息变化的，境外生产企业应当通过注册申请途径向海关总署提交变更申请。若境外生产企业生产场所迁址、法定代表人变更或者出口国授予的注册编号改变的，其应当重新申请注册，其在华注册编号自动失效。

在注册有效期内，若发生以下情形之一的，海关总署有权撤销境外生产企业的注册并予以公告：（1）因其自身原因致使进口食品发生重大食品安全事故的；（2）向中国境内出口的食品在进境检验检疫中被发现食品安全问题，情节严重的；（3）企业食品安全卫生管理存在重大问题，不能保证其向中国境内出口食品符合安全卫生要求的；（4）经整改后仍不符合注册要求的；（5）提供虚假材料、隐瞒有关情况的；（6）拒不配合海关总署开展复查与事故调查的；（7）出租、出借、转让、倒卖、冒用注册编号的。

2. 境外出口商（或者代理商）及进口商备案

境外出口商（或代理商）应向海关总署备案，进口商应当向其住所地海关备案。出口商（或者代理商）、进口商备案内容发生变更的，应当在变更发生之日起60日内，向备案机关办理变更手续。

进口商应当建立婴幼儿配方奶粉进口和销售记录制度，如实记录奶粉名称、净含量/规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、境外出口商和购货者名称、地址及联系方式、交货日期等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于婴幼儿配方奶粉保质期满后6个月。此外，进口商还应当建立境外出口商、境外生产企业审核制度，重点审核：（1）其制定和执行食品安全风险控制措施情况；（2）保证食品符合中国法律法规和食品安全国家标准的情况。海关有权对进口商实施审核活动的情况进行监督检查。

进口商发现进口婴幼儿配方奶粉不符合法律、行政法规和食品安全国家标准，或者有证据证明可能危害人体健康，应当按照《食品安全法》的相关规定，立即停止进口、销售和使用，实施召回，通知相关经营者和消费者，记录召回和通知情况，并将奶粉召回、通知和处理情况向所在地海关报告。

(二) 对跨境电商进口中主要参与企业的监管

在跨境电商进口过程中，主要参与企业包括：跨境电商企业、跨境电商平台及境内服务商（包括支付企业、物流企业等主体）。

根据486号文及194号文等相关规定，上述主体应承担、履行的主要责任与义务包括：

1.跨境电商企业

第一，其应为婴幼儿配方奶粉质量安全的责任主体，应委托一家在中国境内注册企业在海关办理注册登记（即上文提及的跨境电商企业境内代理人），承担如实申报责任，接受相关部门监管，并承担民事连带责任。

第二，其应承担消费者权益保障责任，包括但不限于婴幼儿配方奶粉的信息披露、提供退换货服务、建立不合格或缺陷商品召回制度、对奶粉质量侵害消费者权益的赔付责任等。当发现相关奶粉存在质量安全风险或发生质量安全问题时，应立即停止销售，召回已销售奶粉并妥善处理，防止其再次流入市场，并及时将召回和处理情况向海关等监管部门报告。

第三，其应履行对消费者的提醒告知义务，会同跨境电商平台在奶粉订购网页或其他醒目位置向消费者提供风险告知书，消费者确认同意后方可下单购买。告知书应至少包含以下内容：（1）相关婴幼儿配方奶粉符合原产地有关质量、安全、卫生、环保、标识等标准或技术规范要求，但可能与我国标准存在差异。消费者自行承担相关风险；（2）相关婴幼儿配方奶粉直接购自境外，可能无中文标签，消费者可通过网站查看商品中文电子标签；（3）消费者购买的婴幼儿配方奶粉仅限个人自用，不得再次销售。

第四，其应当建立婴幼儿配方奶粉质量安全风险防控机制，包括收发货质量管理、库内质量管控、供应商管理等。

第五，其应当建立网购保税进口婴幼儿配方奶粉质量追溯体系，追溯信息应至少涵盖国外启运地至国内消费者的完整物流轨迹，同时，我国鼓励其向海外发货人、奶粉生产商等上游溯源。

2.跨境电商平台

跨境电商平台应依据海关报关单位注册登记管理相关规定，向所在地海关办理注册登记。

除上文提及的应向海关实时传输跨境电商交易电子数据之外，就销售进口婴幼儿配方奶粉，其主要责任与义务还包括：

第一，其应建立平台内交易规则、交易安全保障、消费者权益保护、不良信息处理等管理制度。对申请入驻平台的跨境电商企业进行主体身份真实性审核，在网站公示主体身份信息和消费者评价、投诉信息，并向监管部门提供平台入驻商家等信息。与申请入驻平台的跨境电商企业签署协议，就婴幼儿配方奶粉质量安全主体责任、消费者权益保障等方面明确双方责任、权利和义务。

第二，若平台入驻企业既有跨境电商企业，也有国内电商企业的，其应建立相互独立的区块或频道为跨境电商企业和国内电商企业提供平台服务，或以明显标识对跨境电商零售进口商品和非跨境电商零售商品予以区分，避免误导消费者。

第三，其应建立消费纠纷处理和消费维权自律制度，消费者在平台内购买婴幼儿配方奶粉，在消费者合法权益受到损害时，其应积极协助消费者维护合法权益，并履行先行赔付责任。

第四，其应建立商品质量安全风险防控机制，在网站醒目位置及时发布婴幼儿配方奶粉风险监测信息、监管部门发布的预警信息等。其应督促跨境电商企业加强质量安全风险防控，当婴幼儿配方奶粉发生质量安全问题时，敦促跨境电商企业进行奶粉召回、处理，并进行报告。对不采取主动召回处理措施的跨境电商企业，可采取暂停其跨境电商业务的处罚措施。

第五，其应建立防止跨境电商零售进口商品虚假交易及二次销售的风险控制体系，加强对短时间内同一购买人、同一支付账户、同一收货地址、同一收件电话反复大量订购，以及盗用他人身份进行订购等非正常交易行为的监控，采取相应措施予以控制。

3.境内服务商

支付企业、物流企业应当依据海关报关单位注册登记管理相关规定，向所在地海关办理注册登记，并向海关提交相应资质证书。支付企业若为银行机构的，应提交《金融许可证》，若为非银行支付机构的，应提交《支付业务许可证》（支付业务范围应当包括“互联网支付”）。物流企业应提交《快递业务经营许可证》。在直购进口模式下，物流企业应为邮政企业或者已向海关办理代理报关登记手续的进出境快件运营人。

对于物流企业，其应向海关开放物流实时跟踪信息共享接口，严格按照交易环节所制发的物流信息开展跨境电商零售进口婴幼儿配方奶粉的国内派送业务。对于发现国内实际派送与通关环节所申报物流信息（包括收件人和地址）不一致的，应终止相关派送业务，并及时向海关报告。

三、对进口婴幼儿配方奶粉配方及标签的监管

(一) 对婴幼儿配方奶粉配方的监管

婴幼儿配方奶粉的配方是许多消费者在选购奶粉时的首要考虑因素。通过一般贸易方式进口的婴幼儿配方奶粉与跨境电商方式相比，重要区别在于前者的配方需取得市监总局配方注册。

根据《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》（国家食品药品监督管理总局令（第26号））（以下简称“配方注册管理办法”），境外生产企业应当作为申请人向市监总局[7]提交注册申请材料，并接受相关主管部门的现场核查、抽样检验。2023年2月22日，市监总局于2021年发布的《食品安全国家标准 婴儿配方食品》（GB 10765-2021）、《食品安全国家标准 较大婴儿配方食品》（GB 10766-2021）和《食品安全国家标准 幼儿配方食品》（GB 10767-2021）（以下简称“新国标”）正式开始实施。该等被称为史上“最严”标准的婴幼儿食品新国标也将适用于通过一般贸易方式进口的婴幼儿配方奶粉。

为衔接新国标，海关总署于2022年12月30日发布了《关于婴幼儿配方食品、再制干酪等产品进口执行食品安全国家标准检验相关要求的公告》（公告[2022]136号）。根据该公告，自新国标实施之日起，境外生产企业应按新国标生产输华食品；但在新国标实施日期前生产、进口的符合原国标规定的产品，可在保质期内继续进口、销售。[8]

对于通过跨境电商进口的婴幼儿配方奶粉，其配方目前未要求必须在我国进行注册，通常仅需符合出口国相关法律法规、产品标准的要求。

(二) 对婴幼儿配方奶粉标签的监管

为保障消费者的知情权、避免消费者被不适当的信息误导，奶粉标签亦为监管重点。

对于通过一般贸易方式进口的婴幼儿配方奶粉，根据管理办法第30条及注册管理规定第15条的规定，其包装和标签、标识应当符合中国法律法规和食品安全国家标准，包括应当在食品的内、外包装上标注在华注册编号或者出口国主管当局批准的注册编号。此外，进口婴幼儿配方奶粉的中文标签必须在入境前已直接印制在最小销售包装上，不得在境内加贴。（关于婴幼儿配方乳粉标签的具体监管要求，详见“食之有道”系列往期文章《关于婴幼儿配方乳粉标签之十问十答》）。

对于通过跨境电商方式进口的婴幼儿配方奶粉，根据486号文，允许奶粉无中文标签[9]，但跨境电商企业应尽上文提及的对消费者的提醒告知义务。

四、结语

从上述梳理、比较可以看出，我国目前对于通过一般贸易方式进口婴幼儿配方奶粉的监管是较为全面、直接且对标国产奶粉要求的：既评估出口国的食品安全体系，又溯源境外奶粉生产企业的生产安全，同时要求按照国内婴幼儿配方奶粉法律法规及国家标准进行配方注册、生产与标识；对于相关主体的注册、备案要求，使得我国对于境外相关参与企业的监管更为直接有力。

对于跨境电商进口，尽管我国也曾出台关于对通过跨境电商进口奶粉施以配方注册要求的规定，[10]近年来也有呼声建议将婴幼儿配方奶粉从跨境电商进口商品清单中剔除，但囿于跨境电商进口模式的特点、迫于国内市场的需求，目前我国对于前端进口婴幼儿配方奶粉的配方、生产、标签等方面所实施的监管相对较为宽松，而主要着力点在于后端产品流通过程中的责任承担，例如要求境外生产企业与境内委托的企业承担连带责任、要求跨境电商平台履行先行赔付责任。

途殊而归同，无论是一般贸易进口还是跨境电商进口，从目前的各监管措施中可见我国为守护中国宝宝的食品安全所做出的不懈努力。同时，我们仍不能忽视存在的问题，例如以跨境电商途径进口的婴幼儿配方奶粉是否将对国产奶粉及一般贸易进口奶粉造成不公平影响，通过流通领域的追责是否足以保障跨境电商进口奶粉的质量安全。对于进口婴幼儿配方奶粉的监管仍有待探索及完善。我们亦将持续关注婴幼儿配方奶粉的监管动态，及时为消费者及相关参与主体提供最新监管动态及建议。

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