引领与突破——简评《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》

深圳再次领跑全国，这次是自动驾驶汽车立法！

2022年6月23日，深圳市第七届人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（“管理条例”）。深圳市人大常委会网站于2022年7月5日发布了《管理条例》全文[1]。《管理条例》自2022年8月1日起施行。

从2021年3月23日深圳市人大常委会在其网站上公布《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》（“征求意见稿”）[2]起，历经“三审”，《管理条例》终获通过。

《管理条例》是我国首部对自动驾驶汽车[3]进行立法的地方性法规，为自动驾驶汽车道路测试、示范应用、准入登记、使用管理、交通违法及事故处理、法律责任等全链条立法开了先河！

《管理条例》的颁布无疑让深圳成为了中国自动驾驶汽车发展的高地，但同时也给中国自动驾驶汽车产业的发展加了一脚有力的“油门”。

与《 征求意见稿》相比，《管理条例》虽然基本架构未变，但对不少内容进行了较大幅度的修改，同时也增加了很多新的规定。本文拟对《管理条例》的重要内容及制度创新进行简要评析。

一、 适用的自动化驾驶分级

《管理条例》全面覆盖了有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三种类型。这意味着《管理条例》为不同发展阶段的自动驾驶汽车提供了全面的法律规定，深圳有望成为中国第一个实现完全自动驾驶汽车商业化落地的城市。

另外值得注意的是，《管理条例》对有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三种类型自动驾驶的定义基本与2022 年 3 月 1 日起实施的《汽车驾驶自动化分级》国家推荐标准（ GB/T 40429-2021 ）一致。《管理条例》界定的有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三种类型自动驾驶与目前普遍使用的国际自动机工程师学会（SAE）界定的L3、L4及L5级自动化驾驶分类基本相同。

就高度自动驾驶而言，《汽车驾驶自动化分级》规定，“系统发出介入请求时，用户可不作响应，系统具备自动达到最小风险状态的能力”；但《管理条例》则规定“在特定环境下自动驾驶系统提出动态驾驶任务接管请求时，驾驶人应当响应该请求并立即接管车辆”。我们理解《管理条例》采取更谨慎的规定是为了确保自动驾驶汽车行车安全，避免驾驶人忽视高度自动驾驶的设计运行条件。

二、 准入和登记

1. 准入相关规定

中国对机动车产品进入市场实行准入管理制度。工信部负责机动车产品和企业的准入管理。鉴于目前国家层面尚没有针对自动驾驶汽车相对成熟的国家标准和产品目录，《管理条例》基于国家赋予深圳特区的地方立法先行先试权，规定深圳市可以制定自动驾驶汽车产品地方标准。

自动驾驶汽车生产者申请的自动驾驶汽车产品如果符合深圳市地方标准，则可列入深圳市自动驾驶汽车产品目录，并予以公告。未列入国家汽车产品目录或者深圳市自动驾驶汽车产品目录的自动驾驶汽车产品，不得在深圳市销售、登记。

与《征求意见稿》相比，《管理条例》并未将地方团体标准纳入可以作为产品目录的认定来源之一，而仅规定团体标准“报市工业和信息化部门备案，并通过相关标准信息平台向社会公布” 。

《管理条例》还规定了准入限制 -“市工业和信息化部门可以对准入的智能网联汽车产品设置适用范围、应用场景等限制”。这与2019年6月1日施行的工信部《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》（“工信部准入管理办法”）的豁免制度有一定的关联度。《征求意见稿》曾规定了与《工信部准入管理办法》类似的豁免制度，但《管理条例》此次并未保留《征求意见稿》中规定的采用新技术、新工艺、新材料可以申请豁免的规定，但保留了准入限制规定。

另外，《管理条例》规定在深圳市销售的自动驾驶汽车产品，应当具备将车载设备接入政府监管平台和按照监管要求上传运行安全相关数据的能力。销售自动驾驶汽车产品时，应当将车载设备接入政府监管平台，并按照监管要求上传运行安全相关数据。

自动驾驶汽车政府监管平台将由深圳市政府筹建，以实现车路云一体化监管，保障交通安全、网络安全、数据安全。

2. 登记相关规定

《管理条例》规定实行自动驾驶汽车登记制度。列入国家汽车产品目录或者深圳市自动驾驶汽车产品目录的自动驾驶汽车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。

根据《管理条例》，申请办理自动驾驶汽车登记，除提交申请机动车登记所需的资料、凭证外，还应当符合下列条件：

（1）车辆车载设备运行安全相关数据已按规定接入政府监管平台；

（2）已投保机动车交通事故责任强制保险和机动车第三者责任保险；

（3）具有载人功能的自动驾驶汽车还应当投保机动车车上人员责任保险。

为加强对自动驾驶汽车的登记管理，《管理条例》还规定自动驾驶汽车所有人、管理人办理车辆登记、核发检验合格标志、处理道路交通安全违法行为或者交通事故等交通管理业务时，应当向公安机关交通管理部门提供真实有效的通讯地址、移动电话号码等信息；提供的信息变更的，应当自变更之日起十日内告知公安机关交通管理部门。

此外，《管理条例》还规定了列入深圳市自动驾驶汽车产品目录的产品更新升级自动驾驶系统和其他涉及汽车安全的设施设备的，自动驾驶汽车产品生产者应当向市工业和信息化部门备案。此规定与2021年7月工信部发布的《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》（“工信部关于加强准入管理的意见”）中关于规范软件升级的规定[4]相一致。

三、 使用管理

1. 规范使用自动驾驶功能

《管理条例》要求有条件自动驾驶和高度自动驾驶的自动驾驶汽车，应当具有人工驾驶模式和相应装置，并配备驾驶人。这也就是说对于高度自动驾驶（即L4级）的自动驾驶汽车仍然需要配备驾驶人。

对于完全自动驾驶（即L5级）的自动驾驶汽车，《管理条例》要求可以不具有人工驾驶模式和相应装置，可以不配备驾驶人。但是，无驾驶人的完全自动驾驶的自动驾驶汽车只能在深圳市公安机关交通管理部门划定的区域、路段行驶。从前述要求来看，《管理条例》允许没有方向盘的完全自动驾驶汽车。这将为相关生产企业提供了足够的商业发展空间。当然，目前《管理条例》对无驾驶人的完全自动驾驶的自动驾驶汽车行驶区域和路段有着明确的限制。将来深圳市对完全自动驾驶汽车的开放应该是循序渐进的，这符合安全发展的逻辑。

另外，《管理条例》要求有条件自动驾驶和高度自动驾驶的自动驾驶汽车在自动驾驶模式下行驶时，驾驶人应当处于车辆驾驶座位上，监控车辆运行状态和周围环境，随时准备接管车辆；自动驾驶汽车发出接管请求或者处于不适合自动驾驶的状态时，驾驶人应当立即接管车辆。

对于无驾驶人的完全自动驾驶汽车，《管理条例》要求其应当具备在发生故障、不适合自动驾驶或者有其他影响交通安全的情况时，开启危险警示灯、行驶至不妨碍交通的地方停放或者采取降低速度、远程接管等有效降低运行风险措施的功能。

2. 安全提示

“发展智能网联汽车的目的是为了提高出行的安全性和便利性，既要保障行车安全又要避免对当前道路通行秩序造成重大影响，从而消除社会各界的担忧，进而使广大群众接受和使用智能网联汽车。”[5]《管理条例》借鉴了其他国家的做法，增加了自动驾驶模式的安全提示要求，具体为：

（1）自动驾驶汽车产品生产者应当为车辆配置自动驾驶模式外部指示灯，自动驾驶汽车在自动驾驶模式下行驶时应当开启外部指示灯，向道路上的其他车辆和行人发出明显的安全提示；

（2）用于道路运输经营活动的自动驾驶汽车应当以显著的车身标识进行安全提示；

（3）用于公交客运的，还应当在车辆内部播放语音提示。

3. 事件存储

《管理条例》要求自动驾驶汽车车载设备应当记录和存储车辆发生事故或者故障前至少九十秒的位置、运行状态、驾驶模式、车内外监控视频等数据，并保持数据的连续性和完整性。该等数据存储期不得少于三十日。

《管理条例》对事件的记录要求与2021年7月由工信部、交通部和公安部三部委联合发布的新版《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（“2021道路测试规范”）中交通事件的要求类似。但有所不同的是《2021道路测试规范》对记录的事件的存储时间是1年，而 《管理条例》要求相应数据存储期不得少于三十日。

四、 车路协同基础设施

有了“聪明的车”，还需要有“智慧的路”和其他基础设施。自动驾驶汽车的发展有赖于车路协同基础设施的同步建设和发展。

根据《管理条例》，“车路协同基础设施”是指通过车与路、车与车的无线信息交互共享，实现车辆与路侧基础设施之间、车辆与车辆之间协同控制的相关基础设施。

《管理条例》鼓励开放共享车路协同基础设施的数据信息、通信网络等资源，但是涉及国家安全、公共安全、个人信息的数据除外。

《 征求意见稿》中曾规定：“智能网联汽车无偿获取车路协同基础设施提供的数据信息的，车路协同数据信息的所有人、管理人不对数据信息的准确性、完整性、可用性承担责任，但另有约定的除外，”但《管理条例》并未保留该条的规定。

五、 网络安全和数据保护

网络安全是自动驾驶汽车面临的一个重要挑战。自动驾驶汽车由于与外部世界的互联互通，包括黑客攻击在内的网络安全事件，将会使自动驾驶汽车面临显著的安全风险。另外，自动驾驶汽车配有收集车辆运行和周边情况数据的各种传感器（如摄像头、毫米波雷达和/或激光雷达）。这些传感器可能采集敏感的地理信息，也有可能采集车外行人或车牌的信息。

此外，自动驾驶汽车的发展和使用将使大范围的个人信息被收集，这其中包括驾驶人的详细资料、位置、历史路线等，或在完全无人驾驶的情况下，乘客的相关个人信息，包括在座舱内收集驾驶人或乘客的面部信息。  

《管理条例》要求相关部门制定自动驾驶汽车网络安全事件应急预案，对自动驾驶汽车网络安全事件分级、事件处置职责分工、预防预警机制、处置程序、应急保障措施等作出规定，并组织应急演练和处置工作。

《管理条例》规定自动驾驶汽车相关企业应当依法取得网络关键设备和网络安全专用产品的安全检测认证，依法制定自动驾驶汽车网络安全事件应急预案，并建立网络安全评估和管理机制，确保网络数据的完整性、安全性、保密性和可用性，防止网络数据泄露和被窃取、篡改。

《管理条例》还规定“自动驾驶汽车相关企业应当依照国家相关规定，制定数据安全管理制度和隐私保护方案，采取措施防止数据的泄露、丢失、损毁，并将存储数据的服务器设在中华人民共和国境内。未经批准，不得向境外传输、转移相关数据信息。”与《 征求意见稿》相比，《管理条例》新增了本地化存储要求以及未经批准不得将相关数据出境的规定。  

2021年《工信部关于加强准入管理的意见》规定自动驾驶汽车生产企业在中国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当按照有关法律法规规定在境内存储。需要向境外提供数据的，应当通过数据出境安全评估。《管理条例》似乎并未区分信息或数据类型（如个人信息或重要数据），而是要求“相关数据”必须本地存储，未经批准，不得向境外传输和转移。

《管理条例》还明确禁止利用自动驾驶汽车从事以下活动：

（1）非法收集、处理、利用个人信息；

（2）采集与本车辆行驶和交通安全无关的信息；

（3）非法采集涉及国家安全的信息。

此外，《管理条例》还规定自动驾驶汽车研发、生产、运营等相关企业或者组织，经公安机关交通管理部门同意，可以获取与其自动驾驶汽车相关的交通违法、交通事故等去标识化数据信息。前已述及，《管理条例》要求在深圳市销售的自动驾驶汽车产品，应当将车载设备接入政府监管平台并按照监管要求上传运行安全相关数据。从这个角度看，自动驾驶汽车交通违法、交通事故数据应不会存储在车内由相关企业自行调用，而必须从公安交通主管部门获取。

六、 交通违法和事故责任

自动驾驶汽车事故责任划分事关各方利益，是自动驾驶汽车立法中被各方高度关注的焦点问题。

1. 交通违法

《管理条例》区分了自动驾驶汽车交通违法情况下的受处罚对象：

（1）有驾驶人的自动驾驶汽车发生道路交通安全违法情形的，由公安机关交通管理部门依法对驾驶人进行处理；

（2）完全自动驾驶的自动驾驶汽车在无驾驶人期间发生道路交通安全违法情形的，由公安机关交通管理部门依法对车辆所有人、管理人进行处理。在此情形下，对违法行为人的处罚不适用驾驶人记分的有关规定。

根据上述规定， L3级和L4级的自动驾驶汽车发生道路安全违法情形的，驾驶人将被处罚; L5级的自动驾驶汽车在无驾驶人期间发生道路交通安全违法情形的，车辆所有人、管理人将被处罚。

2. 事故责任

《管理条例》对于交通事故的责任划分规定如下：

（1）有驾驶人的自动驾驶汽车发生交通事故造成损害，属于该自动驾驶汽车一方责任的，由驾驶人承担赔偿责任；

（2）完全自动驾驶的自动驾驶汽车在无驾驶人期间发生交通事故造成损害，属于该自动驾驶汽车一方责任的，由车辆所有人、管理人承担赔偿责任；

（3）自动驾驶汽车发生交通事故，因自动驾驶汽车存在缺陷造成损害的，车辆驾驶人或者所有人、管理人依照规定赔偿后，可以依法向生产者、销售者请求赔偿。

根据上述规定， L3级和L4级的自动驾驶汽车发生交通事故并应承担责任的，由驾驶人承担赔偿责任； L5级的自动驾驶汽车在无驾驶人期间发生交通事故并应承担责任的，由车辆所有人、管理人承担赔偿责任。如果交通事故的发生是因自动驾驶汽车缺陷引起的，车辆驾驶人或者车辆所有人、管理人赔偿后，可以依法向生产者、销售者追偿。

与《 征求意见稿》相比，《管理条例》基本沿用了《 征求意见稿》对事故责任的划分，但主要有以下几方面的不同：

（1）《 征求意见稿》中对于不配备驾驶人的自动驾驶汽车（即完全无人驾驶汽车），规定承担交通违法或事故责任的主体是车辆所有人或车辆控制人，而 《管理条例》中则规定承担交通违法或事故责任的主体是车辆所有人或车辆管理人。

车辆控制人与车辆管理人两者相比，车辆管理人这一主体身份可能更合适一些。比如在完全无人驾驶的Robtaxi的车队管理中，车辆控制人有可能指向的是车队运营方的“云驾驶员”或“安全员”个人，而车辆管理人，在这种场景下，则应是车队的运营方这一实体。

（2）《 征求意见稿》中对于不配备驾驶人情形下车辆所有人或控制人的责任又进一步做了划分，而《管理条例》中并未保留该进一步区分的规定。

《 征求意见稿》对不配备驾驶人的自动驾驶汽车的车辆所有人或控制人的责任具体划分为：在运用自动驾驶系统持续执行全部动态驾驶任务和动态驾驶任务接管过程中发生的交通违法行为及事故，由车辆的控制人承担相应的法律责任；上述情形以外，因车辆管理、使用、维护不当引发的交通违法行为及事故，由车辆的所有人承担相应的法律责任。也就是说，《 征求意见稿》将完全无人驾驶汽车行驶中的违法及事故责任规定由车辆控制人承担，而其他因车辆管理、维护等原因引起的违法及事故责任，由车辆所有人承担。

《管理条例》最终未进一步区分和界定车辆所有人与车辆管理人之间的责任，可能是《 征求意见稿》中的前述规定仍不够清晰，界定也不一定准确。在车辆所有人与管理人身份重合时，问题并不复杂，但当车辆所有人与管理人身份分离时，双方之间的责任如何进一步划分，确实存在着客观上的难度，因为目前完全自动驾驶汽车的应用和商业场景尚在早期阶段。这可能是 《管理条例》未再做进一步区分的原因。

（3）保险赔付

《 征求意见稿》曾对保险赔付做了规定：“在自动驾驶状态下发生交通事故，智能网联汽车一方负有责任的，由保险公司在保险责任限额范围内予以赔付，不足部分，由责任方承担赔偿责任。”

《管理条例》并未保留此保险赔付条款，而只是鼓励保险企业开发覆盖设计、制造、使用、经营、数据与算法服务以及其他自动驾驶汽车产品全链条风险的保险产品，并要求开展道路测试、示范应用或者上道路行驶的自动驾驶汽车，应当按照有关规定投保商业保险，以及申请办理自动驾驶汽车登记时提交投保证明。

《管理条例》未保留保险赔付条款的原因可能是一方面想避免过早的将保险具体理赔过程纳入进来，另一方面可能是目前市场上针对自动驾驶汽车责任的保险产品的开发仍在初期阶段，成形尚待时日。

但毋庸置疑的是保险将在解决自动驾驶汽车复杂的责任问题方面发挥关键作用。

另外，值得注意的是《管理条例》规定自动驾驶汽车车载设备、路侧设备、监管平台等记录的车辆运行状态和周边环境的客观信息，可以作为认定自动驾驶汽车交通事故责任的重要依据。

3. 从更大范围看自动驾驶汽车事故责任划分

自动驾驶汽车违法及事故责任问题可以说是自动驾驶汽车发展面临的一个核心法律难题。目前在世界范围内对于自动驾驶汽车责任的划分也存在着较大的差异。

德国是最早允许自动驾驶的少数几个国家之一。德国分别在2017年5月、2021年5月对《德国道路交通法》（Strassenverkehrsgesetz, StVG）进行了修订，为L4级自动驾驶汽车在德国上路建立法律基础。德国新的《交通法》没有脱离德国法律体系下一般的责任分配原则，责任的分配主要围绕车辆驾驶人及汽车所有人，且汽车所有人负有无过错严格责任。如果自动驾驶系统出现错误导致事故时，汽车制造商亦须承担责任。

美国联邦司法体系较为复杂，解决交通事故责任所适用的法律主要是各州的侵权法。对车辆侵权责任的认定，有些州采取传统的过错责任，有些州采取无过错责任，还有的州采取严格责任，因而责任将因所在州侵权法的不同而不同。除了与汽车相关的责任外，对于自动驾驶汽车责任的认定还可能适用美国严厉的产品责任规定。

2021年3月24日，中国公安部发布《道路交通安全法（修订建议稿）》（“公安部建议稿”）。《公安部建议稿》规定具有自动驾驶功能且具备人工直接操作模式的汽车发生道路交通安全违法行为或者交通事故的，应当依法确定驾驶人、自动驾驶系统开发单位的责任，并依照有关法律、法规确定损害赔偿责任；具有自动驾驶功能但不具备人工直接操作模式的汽车上道路通行的，由国务院有关部门另行规定。《公安部建议稿》将自动驾驶系统开发单位也纳入了责任承担主体范围，涉及责任主体范围较广。

《管理条例》目前建立的事故责任划分体系相对简洁和清晰，体现了权利和义务相适应的原则。

七、 法律责任

《管理条例》专章规定了法律责任，除了常见的罚款等责任外，还包括了一定期限内禁止申请的规定：

（1）在申请准入时弄虚作假的，由市工业和信息化部门给予警告，且一年内不再受理同一主体的准入申请。

（2）以欺骗、贿赂等不正当手段取得产品准入的，由市工业和信息化部门给予警告和罚款，自处罚决定生效之日起三年内不再受理同一生产者提出准入申请。

八、 影响及展望

随着自动驾驶技术的不断发展，我国自动驾驶汽车数量将不断增长。国家发改委预计，2025年我国智能汽车渗透率将达82%，智能汽车数量将达2800万辆；2030年，我国智能汽车渗透率将达95%，智能汽车数量约为3800万辆。[6]

自动驾驶汽车属于战略性新兴产业，是汽车、电子、信息通信、道路交通运输等行业深度融合的新兴产业形态，关联信息通信、互联网、人工智能、无人驾驶、汽车等众多领域协同创新，是全球创新热点和未来发展制高点，也是我国汽车产业转型升级、由大变强的重要突破。[7]

《管理条例》的出台，是深圳运用其经济特区立法权，先行先试，针对自动驾驶汽车发展中面临的法律问题，率先进行制度创新和突破，为自动驾驶汽车的健康有序发展提供法律保障。

《管理条例》中建立的准入、登记、使用管理、车路协同基础设施，网络安全及数据保护，以及事故责任划分等制度创新，将为中国其他城市的自动驾驶汽车相关政策提供参考，同时也为我国《道路交通安全法》等法律法规的修订提供有力的借鉴，从而加快我国自动驾驶汽车立法的整体进程。