再议中国体育仲裁落地的衔接与建议

前言

2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议通过了新修订的《中华人民共和国体育法》（下称“《体育法》”）。本次修法是《体育法》自1995年颁布施行后的首次大修。本次《体育法》修订增设了反兴奋剂、体育产业、体育仲裁、监督管理等专章，并对原有章节内容进行了较大幅度的增删。

2022年12月25日，国家体育总局正式公布了《中国体育仲裁委员会组织规则》和《体育仲裁规则》（以下合称“两项规则”），上述两项规则的制定和实施，对于尽快建立体育仲裁委员会，尽早实施体育仲裁制度，推动我国体育事业健康有序发展具有重要意义。2023年1月1日，修订后的《体育法》和两项规则均已正式生效，而本次《体育法》修订中引人注目的体育仲裁制度未来如何真正落地，体育仲裁与其他体育纠纷解决机制如何有效衔接，再次成为体育界同仁们关注的热点话题。

我们在《体育法》修订系列评述文章首篇（《三十余年磨一剑，中国体育仲裁制度设立》）中，对体育仲裁的含义和范围、体育仲裁的法律渊源、体育纠纷的类型等进行了梳理，并初步探讨了体育仲裁的受理范围、体育仲裁与行业自治的协调机制等问题。

本文将以修订后《体育法》规定的体育仲裁范围为基础，结合我国体育纠纷解决机制现状以及两项规则的相关规定，进一步探讨体育仲裁与其他体育纠纷解决机制的衔接落地问题。

一、体育仲裁受理的案件范围及类型

根据修订后《体育法》第九十二条第一款及《体育仲裁规则》第三条第一款的规定，目前我国体育仲裁受理的案件范围主要包括：

（一）对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷；

（二）因运动员注册、交流发生的纠纷；

（三）在竞技体育活动中发生的其他纠纷。

结合我们在首篇文章中的介绍，按照体育争议的内容，体育纠纷可以分为以下四种类型：即合同型体育纠纷、管理型体育纠纷、技术型体育纠纷和保障型体育纠纷。从我国体育仲裁受理的案件类型看，主要是管理型体育纠纷，指当事人因不服体育行政管理机关、体育组织、运动员管理单位、赛事活动组织方作出的处罚和决定引起的纠纷，包括因违反兴奋剂管理或其他管理规定受到的纪律处罚纠纷，运动员注册与交流纠纷，参赛资格与代表权纠纷等。

二、我国管理型体育纠纷的现行解决机制

本次《体育法》修订前我国尚未设立体育仲裁制度，与国际体育争端解决中形成的体育组织内部决定、体育仲裁、司法审查的三层递进式结构[1]相比，国内体育纠纷的解决方式则以体育组织内部决定和司法诉讼为主，以和解、调解等方式为辅。根据上文对体育仲裁受理案件范围及类型的介绍，目前我国管理型体育纠纷的争端解决方式如下。

(一) 纪律处罚纠纷

关于纪律处罚纠纷，主要表现为当事人因违反兴奋剂管理、体育章程、体育规则等规定受到纪律处罚引发的争议。以下分别对兴奋剂纠纷和其他纪律处罚纠纷进行讨论：

1. 兴奋剂纠纷

鉴于我国体育仲裁制度之前一直处于缺位状态，在此情况下国家体育主管部门参考《世界反兴奋剂条例》等国际规则，积极探索并逐步建立适合我国国情的兴奋剂纠纷听证制度。

1995年2月，原国家体育运动委员会颁布的《禁止在体育运动中使用兴奋剂的暂行规定》第五章规定了申诉程序，其中第二十五条规定“如B瓶样品的检测分析结果仍为阳性，运动员可在二十天内向有关单项运动协会或有关国际体育组织提出书面申诉或要求召开听证会”，该规定标志着我国兴奋剂纠纷领域初次引入听证制度。1998年12月，国家体育总局发布的《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定（暂行）》第十六条和第十八条明确了有关人员和单位可向有关单项协会提出书面申诉或要求举行听证会。

2007年12月，我国正式成立反兴奋剂中心，听证事务由单项体育协会转移到反兴奋剂中心。2011年5月，国家体育总局颁布第一部专门的听证规则《兴奋剂违规行为听证规则（暂行）》，标志着中国建立相对独立的兴奋剂纠纷听证制度。

2014年11月，国家体育总局发布《反兴奋剂管理办法》和《体育运动中兴奋剂管制通则》，加强了兴奋剂纠纷听证程序中对运动员权益的保护。此后，国家体育总局多次对兴奋剂相关法规进行修订完善，并分别于2020年12月、2021年4月颁布《反兴奋剂规则》和《兴奋剂违规听证实施细则》。

2. 其他纪律处罚纠纷

对于部分体育行业协会根据体育章程和体育规则针对违规行为作出的处罚决定，目前主要的救济方式是体育行业协会的内部仲裁及申诉。如根据《中国足球协会仲裁委员会工作规则》[2]第五条第（一）项的规定，其受理对中国足球协会纪律委员会作出的处罚决定不服的相关争议；根据《中国篮球协会仲裁委员会工作规则》[3]第五条第（一）项的规定，其受理对中国篮球协会下设专项委员会的处罚决定不服且允许向仲裁委员会申请仲裁的案件；根据《中国铁人三项运动协会赛风赛纪管理办法》第五十条的规定，对于赛风赛纪督查小组做出的处罚决定如有异议，运动员、教练员、运动队辅助人员、裁判员、工作人员等可向中国铁人三项运动协会提出申诉。

(二) 运动员注册与交流纠纷

关于运动员注册与交流纠纷，根据《全国运动员注册与交流管理办法》第49-51条的规定，当事人可以向国家体育总局、全国性单项体育协会运动或运动项目管理中心申诉或举报，全国性单项体育协会或运动项目管理中心在30天内作出裁决。当事人如果对上述裁决有异议，可以向国家体育总局申请复议，国家体育总局须在30天内做出裁决。

同时部分全国性体育行业协会就运动员注册与交流事项制定了相应的行业规范，如根据《全国攀岩运动员注册与交流管理办法（试行）》第39-42条及《铁人三项运动员注册与交流管理办法实施细则（试行）》第45-48条的规定，运动员注册和交流过程中发生争议问题或出现违规行为，任何单位或个人均可以书面形式向国家体育总局、中国登山协会/中国铁人三项运动协会提出申诉或进行举报。中国登山协会/中国铁人三项运动协会须在接到申诉或举报30天内做出裁决。当事人对中国登山协会/中国铁人三项运动协会的裁决或处罚有异议，可在裁决之日起20天内，向国家体育总局提出复议申请，由国家体育总局做出最终裁决。另根据《全国残疾人运动员注册与交流管理办法（试行）》第33-34条的规定，运动员注册和交流过程中发生争议问题或出现违规行为，任何单位或个人均可以书面形式向中国残疾人体育协会提交申诉或进行举报，中国残疾人体育协会须在收到申诉或举报60天内做出最终裁决。

(三) 参赛资格与代表权纠纷

关于参赛资格与代表权纠纷，我们在《体育法》修订系列评述文章首篇中已进行较为详细的介绍，在此仅作总结不再赘述。根据修订后《体育法》第四十九条的规定，参加国际、国内重大体育竞赛的运动员和运动队，应当按照公平、择优的原则选拔和组建，具体办法由国务院体育行政部门规定。因此，国家体育总局对我国运动员参赛资格具有选拔权和决定权。重大体育赛事举办前，各运动项目管理中心或全国性单项体育协会将发布相关运动的参赛资格选拔办法并据此选拔运动员，最后将参赛名单交由国家体育总局进行参赛资格审查。根据相关运动项目的选拔办法，参赛资格与代表权纠纷的救济途径主要是国家体育总局各项目运动管理中心和体育行业协会的内部监督与内部仲裁。

三、体育仲裁与其他体育纠纷解决机制的衔接建议

结合上文分析，在本次《体育法》修订前，虽然我国已针对管理型体育纠纷基本建立了符合我国国情的解决机制，但面对即将落地的体育仲裁制度，该等解决机制亟需进一步完善，以便与体育仲裁制度实现有效衔接。为了保障未来体育仲裁制度的平稳落地，针对我国体育纠纷现行解决机制存在的部分问题，我们提供以下衔接建议，供各位体育界同仁们参考。

(一) 纪律处罚纠纷

1. 兴奋剂纠纷

关于兴奋剂纠纷听证程序与体育仲裁的关系，根据《反兴奋剂规则》第十二章的相关规定，如果兴奋剂纠纷当事人或有关利益主体对听证程序的决定不服，则相关主体有权向国际体育仲裁院（下称“CAS”）或国家兴奋剂争议解决机构申请仲裁。其中涉及国际赛事或国际级运动员的案件，只能向CAS申请仲裁；涉及其他赛事或其他当事人的案件，应当向国家兴奋剂争议解决机构申请仲裁，世界反兴奋剂机构、国际奥林匹克委员会、国际残疾人奥林匹克委员会、有关国际单项体育联合会可以继续就国家兴奋剂争议解决机构的裁决向CAS申请仲裁。因此，我们可以将中国反兴奋剂中心的听证程序理解为兴奋剂纠纷的“一审”，而体育仲裁机构针对兴奋剂纠纷的仲裁则为“二审”上诉程序。

根据《世界反兴奋剂条例》 第 13.2.3 条的要求，世界反兴奋剂机构、 国际奥林匹克委员会、国际残疾人奥林匹克委员会和相关国际单项体育联合会应有就国家级上诉机构的决定向CAS提出上诉的权利， 即特别保留管辖权。我国体育仲裁制度建立中也应充分考虑到国际体育组织针对国家仲裁机构设置的机构责任与义务等相关要求，在仲裁程序上注意与国际体育仲裁的衔接[4]，在兴奋剂纠纷处理中为国际反兴奋剂组织保留向CAS上诉的权利。结合上文所述，《反兴奋剂规则》已经明确国际反兴奋剂组织针对国家兴奋剂争议解决机构的裁决具有向CAS上诉的权利。但考虑到我国是《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》的缔约国，而《反兴奋剂规则》仅为部门规章，法规效力层级较低，为更好履行国际法义务并与CAS衔接，建议在《体育法》第 96 条或《反兴奋剂条例》第46条后增加一款规定： 对于因不服兴奋剂处理决定申请的仲裁，世界反兴奋剂机构、国际奥林匹克委员会、国际残疾人奥林匹克委员会、有关国际单项体育联合会可以就体育仲裁委员会裁决向CAS申请仲裁。

2. 其他纪律处罚纠纷

根据国家体育总局官网[5]的披露，目前我国共有56个全国性单项体育协会，从各协会官网可以看到有15个全国性单项体育协会设置了纠纷解决机构。因此，全国性单项体育协会建立体育纠纷解决机构的总量较小，大多数协会的纠纷解决机构仍存在空缺，而已有的全国性单项体育协会在纠纷解决机构的文件内容上也存在不足。

修订后的《体育法》第九十五条规定：“鼓励体育组织建立内部纠纷解决机制，公平、公正、高效地解决纠纷。体育组织没有内部纠纷解决机制或者内部纠纷解决机制未及时处理纠纷的，当事人可以申请体育仲裁。”该条明确了体育纠纷“用尽内部救济”的基本原则，关于体育组织内部纠纷解决机制与体育仲裁的衔接，我们建议：

(1) 对于已经建立体育纠纷解决机构的全国性单项体育协会，应当修改协会章程并完善纪律处罚的规范文件。比如中国足球协会和中国篮球协会已在内部设立仲裁委员会作为纠纷解决机构，目前《中国足球协会仲裁委员会工作规则》和《中国篮球协会仲裁委员会工作规则》第四条均规定“中国足球协会/中国篮球协会仲裁委员会处理纠纷案件实行一裁终局制度”，该规定显然已经不符合修订后的《体育法》。为了更好地与体育仲裁衔接，相关协会可以考虑修改其章程及内部仲裁规则，包括删除内部仲裁规则第四条“一裁终局”的表述并相应增加“当事人对中国足球协会/中国篮球协会仲裁委员会作出裁决不服的，可以在收到裁决之日起二十一日内继续向体育仲裁委员会申请仲裁”的内容，以彰显体育仲裁的一裁终局效力并解决体育协会内部仲裁执行力不足的问题。

(2) 如上文所述，根据我们在国家体育总局官网的统计数据，目前尚有41个全国性单项体育协会并未建立体育纠纷解决机构。我们理解此类运动项目的纠纷数量相对较小，建议相关体育协会在章程中直接明确不再设置内部纠纷解决机构，且当事人有权将纠纷直接提交体育仲裁委员会申请仲裁，以简化纠纷处理程序，便利体育纠纷当事人维护自身权益。

(二) 运动员注册与交流纠纷

根据《全国运动员注册与交流管理办法》第49-51条的规定，当事人向全国性单项体育协会或运动项目管理中心申诉或举报后，如果对协会裁决不服则只能向国家体育总局进一步救济，这不仅与修订后的《体育法》严重不符，更加重了体育纠纷行政化的色彩。我们近期曾参与处理一起典型的运动员注册纠纷案件，该运动员因注册问题先申诉至冬季运动管理中心，后又向国家体育总局提起行政复议。国家体育总局在《行政复议决定书》中明确如果当事人对该决定不服，有权提起行政诉讼。上述纠纷处理机制与已生效的体育仲裁制度明显冲突，也不符合体育自治的基本原则，应尽快进行修订完善。

综上所述，我们建议有关部门对《全国运动员注册与交流管理办法》的相关规定进行修订，删除“向国家体育总局提出书面复议申请”的规定并相应增加“当事人对全国性单项体育协会或运动项目管理中心的裁决或处罚有异议，可在裁决公布之日起二十一日内继续向体育仲裁委员会申请仲裁”等内容。

(三) 参赛资格与代表权纠纷

关于参赛资格与代表权纠纷，相关救济途径的规定目前仍散落在各运动项目管理中心或全国性单项体育协会发布的参赛资格选拔办法中，且救济途径比较单一，主要包括内部监督与内部仲裁，而参赛资格选拔办法对于当事人如何行使救济权利也没有具体的细则规定。因此，建议相关部门参考《全国运动员注册与交流管理办法》，对参赛资格与代表权事项制定专门的部门规章，并在规章中明确参赛资格与代表权的内部救济机制，同时规定“当事人对全国性单项体育协会或运动项目管理中心的内部救济决定有异议，可在结果公布之日起二十一日内继续向体育仲裁委员会申请仲裁”等内容。

四、结语

体育仲裁作为本次《体育法》修订后设立的新制度，终结了我国体育纠纷领域仲裁长期缺位的状态，对于完善我国体育纠纷的解决机制意义重大。伴随两项规则的制定和实施，体育仲裁制度已经呼之欲出，但是如何协调其与其他体育纠纷解决机制有序衔接，仍然是体育法人需要考虑的问题。我们相信随着实践发展和各项配套制度的修订完善，中国体育仲裁制度必将成为最受青睐的体育争端解决方式之一。

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