日照新妆水底明：化妆品电商新规要点逐析 - 金杜律师事务所

一、引言

时在中春，阳和方起。

根据国家统计局4月18日公布的数据，1-3月，社会消费品零售总额同比增长5.8%。其中，化妆品类零售总额同比增长5.9%，与2022年9月以来的数据相比有明显回升；1-3月，实物商品网上零售额增长7.3%[1]。行业复苏的同时，对于化妆品电商行业中五花八门的经营手段，监管部门也在不断探索监管新方法、新手段。

4月4日，《化妆品网络经营监督管理办法》（下称“《办法》”）正式落地，将于2023年9月1日开始实施。《办法》是2021年1月1日《化妆品监督管理条例》（“《条例》”）重塑化妆品行业监管体系后，首部专门针对化妆品网络经营领域的配套法规，全方位明晰了化妆品电商行业的合规要求。从药监监管三大板块角度，《办法》亦是国家药品监督管理局（“国家药监局”）针对医疗器械、药品板块相继出台网络销售监督管理规范之后，针对化妆品板块的类似规范。

我们将围绕《办法》中的重点与亮点，并结合近期执法实践，拆解探讨各类角色主体的合规要点。

二、《办法》概览

当前，化妆品电商行业的监管呈现多维度监管条线交叉的状态，适用的主要规范除化妆品行业的《条例》、《化妆品生产经营监督管理办法》（“《生产经营办法》”）等规范之外，还包括电商领域的《电子商务法》、《网络交易监督管理办法》、跨境电商相关规定，广告领域的《广告法》、《互联网广告管理办法》等，互联网领域的《网络安全法》等，以及其他重要综合类法律规范，如《民法典》、《刑法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》等。

在此基础上，《办法》所搭建的监管体系，主要遵循了以下监管逻辑和监管理念：

一方面，融合了前述各领域法规近年来所体现的监管新理念和新手段。例如，从电子商务监管角度，不同主体配以区别化的义务和责任，尤其是压实电商平台的“前线”管理职责，线上线下一体化；从产品质量和消费者权益保护角度，确立和强调全链条过程控制制度，以及强化“责任到人”的主体责任；从监管手段角度，对监管机关赋权技术管网，且突出各地和各部门监管协同，同时亦鼓励各社会主体共治。
另一方面，对前述各领域法规确立的监管要求进行了进一步扩展和细化。例如，办法对《条例》、《生产经营办法》所规定的平台和商家义务的概括性义务进行了细化和补充。

《办法》全文共五章35条，适用主体涵盖中国境内各化妆品电子商务经营方，包括：

化妆品电子商务平台经营者（“平台”）；及
平台内化妆品经营者以及通过自建网站、其他网络服务经营化妆品的电子商务经营者（“平台内经营者”）。[2]

《办法》构建的各主体责任图谱简要梳理如下：

三、《办法》新增合规要点解读

如前文所述，在当前的监管规则基础上，《办法》进一步细化或扩充了部分具体监管要求，其中的部分新增内容尤为值得关注。

1. 平台主动监管及报告义务

对于平台的质量风险控制义务，《办法》提出了更深更密的要求，主要体现于日常检查制度，以及违法行为的监测、制止和报告等方面。

（1）日常检查义务方面，在《生产经营办法》建立化妆品日常检查制度框架的基础上，《办法》进一步明确，日常检查应包括针对入网产品的信息发布和日常经营行为等，尤其是明确列举在入网发布时、和入网后的日常经营过程中，核实注册或备案情况、产品信息与国家药监局官网公布的相应产品信息的一致性，以及在日常经营中对标签信息的合规性进行实质审核等。《办法》同时还明确了检查计划制定、检查记录内容和保存期限等要求。这些具体要求在《办法》生效后都可能成为新的执法关注点。

（2）违法行为的监测、制止和报告义务方面，《办法》重申了电商监管领域通常要求的“通知-删除”及“主动监管-制止”义务，要求平台根据省级药监部门的通知，或通过开展日常检查、主动收集监管公开信息并进行自查等途径，对平台内经营者存在违法经营化妆品的行为，依法或者依据平台服务协议和交易规则采取删除、屏蔽、断开连接等必要措施控制产品风险；对于严重违法行为，应当立即停止向平台内经营者提供电商平台服务。

值得关注的是，对于平台经营者违规报告义务，《办法》在继承了平台必须报告的基础上，对违规报告义务进行了实质性的细化和延伸：

扩大“及时报告”的适用范围：《生产经营办法》第四十七条所要求的“及时报告”义务，适用于平台“收到化妆品不良反应信息、投诉举报信息的”中涉及的产品质量重大安全信息；《办法》第十六条将其扩大为平台“发现的违法经营化妆品行为”中所涉及的产品质量安全重大信息，即，既包括被动接收诸如投诉举报途径获知的信息，也包括平台主动监管发现的信息等。
明确报告义务的时限要求：一方面是常规报告的时限要求，对于本平台发现的平台内经营者违法经营行为以及处置措施，平台应当按季度汇总书面报告平台住所地省级药监部门，以供审核及进一步调查处理；另一方面是及时报告的时限要求，对于涉及产品质量安全重大信息的情形，平台在采取措施及时制止后，应当自发现之日起10日内将违法线索报告平台内经营者实际经营地监管部门依法调查处理。
明确及时报告义务与制止义务的衔接：《生产经营办法》要求对于涉及的产品质量重大安全信息应当及时报告，《办法》进一步明确及时报告应当发生于平台采取措施及时制止以后，且及时报告的内容除违法行为本身相关信息以外，还应当载明平台已经做出的处置措施；同时，结合前述时限要求（即“自发现之日起10日内”），该衔接意味着处置措施和报告均应于“发现之日起10日内”完成，无疑是进一步施加平台方的监管-制止-报告全方位监管义务。
阐释“产品质量重大安全信息”：《办法》采取了“列举+兜底”的定义方式，对产品质量重大安全情形进行了细化。
明确不同报告的监管机关：《生产经营办法》规定的常规报告和及时报告对象，均为“所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门”，这里的“所在地”指的是平台所在地还是商家所在地，实践中存在争议。《办法》对此明确，季度常规报告对象，应为平台住所地省级药监部门；“涉及产品质量安全重大信息的情形”的，平台应当直接报告给平台内经营者实际经营地省级药监部门。这里的区别应是从便利监管和进一步调查处置的角度进行了考量。

上述义务进入实质性阶段后，对于化妆品各方都将产生长远影响，当然这也要视后续的执行情况。

就平台而言，显然，平台将背负更加深入的合规义务，尤其是规模化电商平台，如何有效且完整履行上述义务将是一个难点。

对于经营者而言，虽然上述义务是针对平台，但在平台更加详尽和频繁报告监管机构的基础上，面临行政调查监管的概率也会大大提高。

2. 平台内经营者的信息披露义务

《办法》要求平台内经营者“全面、真实、准确、清晰、及时披露与注册或者备案资料一致的化妆品标签等信息。披露的化妆品标签信息应当包含其所经营化妆品标签的全部内容……披露的其他有关产品安全、功效宣称的信息应当与其所经营化妆品的注册或者备案资料中标签信息和功效宣称依据摘要的相关内容一致。”

值得注意的是，《办法》规定的平台内经营者信息披露义务，实际上明确了两个层面的要求，即：（1）所披露的化妆品标签信息，应当与注册或者备案资料一致；（2）所披露的有关产品安全、功效宣称的信息，应当与注册或备案的标签和功效宣称依据摘要的内容一致。

前述第（1）项对标签披露的要求，在《生产经营办法》、《国家药监局关于开展化妆品“线上净网线下清源”专项行动的通知》（“2021专项行动”）中已有明确规定，实践中监管机关也多从配方成分、注意事项、公司信息标示的准确性和完整性等角度展开执法。在此基础上，《办法》进一步明确，在网络平台披露的产品安全、功效宣称信息也要与注册或备案的标签、功效宣称依据摘要一致，这一点相较于征求意见稿亦有进一步厘清。

值得一提的是，化妆品功效宣称评价及其依据摘要制度实施以来，执法实践已逐渐开始关注从这个角度进行执法（见后文所述），但大多是以《广告法》第五十五条（虚假广告）、《消费者权益保护法》第五十六条（对商品或者服务作虚假或者引人误解的宣传）作为执法依据，并且大多案件的处罚理由仍需辅以“未能提供证明材料”以强化执法正当性。《办法》定音该条要求后，执法实践是否会基于该条直接因“不一致”进行处罚、无需进一步审核能否提供真实性依据？甚至即便提供真实性依据也因“不一致”而无法规避处罚风险？视后续执法情况，该要求可能对化妆品电商营销构成重大影响，值得关注。

化妆品电商市场上，产品功效向来是主要卖点之一，无论是大牌或是小众商家，无不依赖五花八门的推广渠道、宣发手段、修辞方式来呈现或暗示功效噱头，吸引消费者的目光。《办法》出台后，如何理解和把握功效宣称“一致性”的标准，是平台和各商家不得不关注的问题。从近年来功效宣称从不同角度不符合“一致性”而构成违法的执法案件中，我们或许可窥一二：

（1）尚未备案功效宣称的化妆品宣称与类别不符的特殊功效

一些普通化妆品虽尚未备案功效宣称，但其宣称特殊功效被认为与其所属的普通类别不符，已成为执法重灾区之一[3]。尤其是在2021专项行动的指引下，各平台普通化妆品提及“美白”等特殊功效字眼，极易引起监管机关的关注[4]。即便能够提供相关宣称的依据，并非完全“无中生有”的虚假宣传，亦无法避免从普通化妆品或普通商品宣称特殊化妆品的特殊功效角度进行处罚[5]。

在此执法环境下，不少商家绞尽脑汁另寻宣发良策，比如避免直接使用标准术语，而是替以更加隐晦的措辞，或是使用谐音梗、故意将关键字眼替换为错别字或拼音等途径，以试图逃避监管，尤其是平台和监管机关的网络监测。此类手段是否绝对安全呢？一些行政处罚案件显示，并非直接使用标准术语才会遭到处罚，监管机关通常更倾向于以是否足以误导消费者、是否会对购买行为有实质性影响等实质性标准进行判断，例如：

在一些案件中，“靓白、去黄”、“修护润白”、“焕白提亮、改善暗黄”、“靓白力+52%”、“3种王炸靓白成分组合专为靓白成分党甄选”、“提亮光泽、改善暗沉”、“焕醒自然白”[6]均被认定为宣称（或暗示）“美白”的特殊功效[7]；
沪市监徐处〔2022〕042021000462号案件中，通过图片对比使用前后肌肤含水量差异和肤色改变差异的方式，表明商品“真人实测面膜美白力”，被认定为宣称商品有“美白”这一未经功效评价试验的功效；
青市监案处字〔2017〕第290201710914号案件中，“鲜活少女肌不惧阳光”亦被认定为宣称防晒功效的处罚点之一；
沪市监青处〔2022〕292021006208号案件中，谐音“百斑困扰，就此解决”被认定为宣称“祛斑”的特殊功效；
还有案件使用“镁白”、“淡ban美bai”亦被认定为非特殊用途化妆品宣称美白（或美白淡斑）的功效[8]；使用“亢炎”而非“抗炎”亦被监管机关认定为使用医疗用语的违法行为[9]……

（2）超出注册或备案的功效宣称

即，特殊化妆品宣称其所注册的类别之外的其他功效，或者普通化妆品宣称所备案功效之外的其他功效，例如，沪市监金处〔2022〕282022000578号案件中，精华液产品备案的功效为保湿、紧致，宣称“去黄提亮肤色”则被认定为虚假广告。

（3）与注册或备案的功效相比，表述不准确

如果对于功效的表述，从宽泛意义上并未超出备案/注册的范围，只是加以延展或使用语义不完全等同的类似表述，是否亦可能被认定为“不一致”？依据现有执法实践，此种情形存在的风险亦不容忽视。

金开市监处罚〔2023〕42号案件中，当事人销售的护手霜产品备案功效宣称为“保湿”，产品标签标注的功效为“锁水防粗糙，蕴合洋甘菊萃取精华，柔和保湿莹嫩，呵护干燥粗糙，抹出莹润嫩滑双手”，宣称“防干裂、滋润补水、改善粗糙、减少皮肤损伤”功效被认定为虚假广告；另一款护手霜产品备案功效为“保湿”，产品标签表述内容“改善手部干燥肌肤令双手肌肤水润透亮”，宣称“补水、软化角质、淡化纹理、紧敛柔滑”功效亦被认定为虚假广告。
沪市监奉处〔2022〕262022000723号案件中，磨砂膏产品备案的功能为去角质，宣称“去鸡皮”被认定为虚假或者引人误解的宣传。
沪市监金处〔2022〕282022000454号案件中，一款精华液备案的功效为保湿、舒缓、修护，产品介绍页面中宣称“去红”；另一款精华液备案功效为抗皱、紧致、修护和保湿，但产品介绍页宣称“舒缓降敏”、“焕亮肤色”、“改善泛红”，且不能提供证明材料，均被认定为虚假广告。

（4）与证明材料显示结论相比，表述不准确

化妆品的功效宣称应当有充分的科学依据，《化妆品功效宣称评价规范》等规定对化妆品功效宣称的评价、依据及其摘要规定了严格细致的要求。那么，能够提供真实的证明材料且存档备查，是否就绝对安全呢？

作为功效宣称的依据，除了需具备真实性和合法性，还需要与待证功效之间存在充分关联性。针对“关联性”的程度，在执法实践中，监管机关可能不仅仅审查功效宣称是否能提供依据，而是倾向于实质性审查证明材料是否具有充分的证明力，特别是“依据”所证明的内容与商家宣称的产品的功效是否吻合，如缺乏充分关联性，例如因小功效宣称大功效、因成分功效宣称产品功效[10]，均可能被认定为“以偏概全”。例如：

沪市监静处〔2022〕062021002714号案件中，当事人在商品网页广告中，使用了“抗衰老”、“持续抗老紧致”的广告语。当事人提供的海外实验报告数据虽然显示，该商品对皮肤的皱纹的长度、深度、体积均有减少作用；但报告中没有产品具有“抗衰老”的相关依据或试验数据，当事人无法提供该产品具有“抗衰老”功能的检测报告。监管机关认为，该产品的“抗皱”功能仅针对皮肤老化进行改善，不能以偏概全称之为“抗衰老”。当事人为推广产品、增加销量，在该产品没有“抗衰老”功效的充分科学依据时，将这款产品的“抗皱”功能宣传为“抗衰老”，对商品功能的表示不准确，违反了《广告法》第八条第一款的规定，构成了发布的广告对商品的功能的表示不准确的违法行为。
杭拱市监稽处罚〔2022〕004号案件中，眼霜产品页面宣称 “-29%细纹深度，-48%细纹面积，+35%紧致度，+46%水润度，逆转【眼】龄，重回年轻少女肌”。监管机关认为，当事人以皮肤代谢产物种类数恢复的片面指标指代“年轻”的整体概念，皮肤代谢产物种类数的恢复并不等同于皮肤年轻程度的提升，该广告宣传的“逆转【眼】龄，重回年轻少女肌”的内容违背自然规律、夸大宣传、误导消费者，且涉案广告中的小字标注不足以使消费者充分知悉相关产品功效的真实含义及前提条件，广告内容对消费者的购买行为有实质性影响，构成虚假广告。
沪市监奉处〔2021〕262020014141号案件中，网站产品页面宣传“活细胞产品、冻龄、修复湿疹、疥廯、秃疮、抵抗炎症”。监管机关认为，当事人虽然能提供原料供应商的证据证明上述宣传内容为产品中对应成分的功效宣称，但当事人无法提供证据证明产品成分功效等同于产品的功效，构成虚假广告。
沪市监静处〔2021〕062018000561号案件中，某知名品牌塑颜霜产品配方中含有光滑果榆绿木，在产品详情页面发布了宣传产品功效用语。当事人虽然能够提供科研文献证明产品配方中光滑果榆绿木树皮提取物的功效，但监管机关认为，该文献并非对产品功能的检测报告，当事人无法提供由专业机构出具有助于认定产品具备网页宣称的“促进伤口好转”、“去皱纹”功效的检测报告等证明材料。宣称产品配方中光滑果榆绿木树皮提取物的部分医疗功效，属于以偏概全，宣称“去皱纹”属于夸大产品功效，对消费者造成误导，构成对商品作引人误解的商业宣传的违法行为。

《办法》出台之后，对于“一致性”的精准程度应如何把握，比如是否能在注册或备案资料内容基础上进行艺术化的加工、安全区域边界如何厘清，仍需要持续关注官方解读与监管实践前沿动态、并根据物料具体内容进行具体判断与权衡。

3. 平台内经营者的风险公示义务

对于平台内经营者的风险公示义务，《办法》征求意见稿出台时，已在业内引起较大反响，不少商家将其解读为线上线下、不同批次“捆绑连坐”。相较于征求意见稿，《办法》对于平台内经营者的监管公开信息自查及公示要求，有一些变化：

在征求意见稿的公示要求基础上，《办法》一方面进行了更严格的要求，例如明确信息公示的时间应持续一年；另一方面，或许是基于该条落地影响的综合考虑和兼顾，《办法》也有所回旋松动，留出一些空间和余地，主要包括：

（1）公示适用的情形方面，《办法》似乎试图进行缩限，其增加的前半句，即“抽样检验涉及检出禁用原料或者可能危害人体健康物质、儿童化妆品不符合规定等情形的，平台内化妆品经营者应当立即停止经营不符合规定的特定批次产品”，从逻辑上看似乎与下半句其他批次的公示义务是并列的关系，但“等情形”的兜底表述却又无法得出公示义务仅适用于“抽样检验涉及检出禁用原料或者可能危害人体健康物质、儿童化妆品不符合规定”这类严重违法的特殊情形的结论；

（2）公示位置方面，删除了“经营活动主页面显著位置”的严格要求，替之为“以显著方式”这一较模糊的表述；

（3）对于公示内容，增加了可选项，即仅对自查情况报告进行公示，但未明确该“自查的情况报告”是否也必须详细披露产品抽检不符合规定的具体信息，对抽检不合格部分进行简要模糊概述能否达到该条的公示要求。

此外，对于“同一品种”的界定等原则性表述，比如是否包含大类项下的所有产品、以及更换其他批次商品名称是否仍属于“同一品种”，《办法》未进一步明确。上述问题均可能给执法实践的尺度增加不确定性。

4. 《办法》的适用范围

《办法》第三十四条明确：“从事跨境电子商务零售进口化妆品的，不适用本办法，应当遵守国家有关跨境电子商务零售进口商品监管的有关规定。”该条规定与现行跨境电商监管的基本规则相适应。

但需注意的是，并非所有与跨境电商或跨境电商产品相关的行为，均可以排除《办法》或其他化妆品行业一般规则的适用。例如，在网络平台违规二次销售跨境电商渠道进口产品或其退货产品，除构成违反跨境电商监管相关规定以外，还可能依据《条例》第三十五条，被认定为销售无中文标签的进口化妆品[11]；或可能依据《条例》第十七条，被认定为经营未备案的普通化妆品或是未注册的特殊化妆品的违法行为[12]。

结语

伴随化妆品电商行业的悄然复苏，各维度新规亦相继落地布局，为行业整体行稳致远带来新期待的同时，也带来了更多的不确定性。如何在扬帆商业蓝海时，避免卷入大大小小的合规漩涡，企业仍需要对各项规则变化、以及对司法和执法实践前沿动态保持关注度和敏锐度，并结合具体的商业模式和宣发场景，从专业角度，系统权衡法律风险与商业卖点。

感谢律师助理贾舒悦对本文作出的贡献。

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