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引言
在自贸港建设与国家空域改革的双重机遇下，海南正以“向天图强”的战略雄心，率先破局低空经济新赛道。2024年9月3日，《海南省低空经济发展三年行动计划（2024-2026年）》（以下简称“《三年行动计划》”）出台，为海南低空经济的发展绘制了蓝图。2025年2月14日，更为详尽的《海南省支持通用航空和低空经济高质量发展的若干措施（公开征求意见稿）》（以下简称“《海南低空经济发展措施》”）紧随其后出台。本文聚焦《海南低空经济发展措施》亮点，简要评析其政策创新与实践价值角度，以供参考。
一、适用范围
《海南低空经济发展措施》在各地政策中首开先河，将“通用航空”与“低空经济”并列置于文件标题。这一特殊表述的深层逻辑，折射出海南空域经济的独特性：其一，政策设计精准把握产业关联性，通用航空与低空经济存在交叉，但也有不同之处，除了低空空域飞行，通用航空同时也包含中高空空域的飞行活动，如传统的公务包机；其二，政策体系具有延续性，2022年11月10日出台的《海南省关于促进通用航空发展的若干支持措施》已为该领域奠定基础；其三，产业载体加速集聚，中国通用航空有限责任公司于2023年底迁址海南，成为海南省属国企。在通用航空先发优势显著、低空经济蓄势待发的现实背景下，标题的并列表述凸显出海南“双轮驱动，协同发展”的战略意图。
《海南低空经济发展措施》也对通用航空和低空经济产业范围进行了定义，明确涵盖《海南自由贸易港鼓励类产业目录（2024年本）》[1]中具有“航空”、“飞机”、“通航”或“无人机”等字样的产业[2]以及其他属于通用航空和低空经济的产业，聚焦新兴低空业态。这一设计既与自贸港产业目录衔接，同时也为未来可能出现的新兴业态和未明确归类的产业预留空间。
二、设立省级平台公司
《海南低空经济发展措施》开篇即提到“设立海南省通用航空和低空经济产业投资公司”，旨在整合各市县、园区资源，形成省级统筹的低空经济平台公司。在2024年11月18日召开的《三年行动计划》主题发布会上就有记者提到“其他省份都在成立国资平台发展低空经济”，本次《海南低空经济发展措施》回应热点，提出组建省级统筹主体，并结合海南“园区驱动”的经济发展范式，鼓励重点园区产投公司共同参与，形成“省级平台+园区资本”的复合型创新持股模式。
三、设立产业基金
《海南低空经济发展措施》明确依托省级政府投资母基金（即海南自由贸易港建设投资基金与海南自由贸易港创新投资基金），支持优质基金管理机构设立可投资海南自由贸易港通用航空和低空经济领域的子基金。据不完全统计，截至2024年11月11日，全国已有20个省市成立低空经济产业基金，总规模已超千亿元，约为1135亿元[3]。海南此举不仅紧跟风口，更以自贸港税收优惠与跨境投资便利为杠杆，有望吸引头部管理机构落地，形成“基金+产业”的低空经济生态闭环。
四、支持基础设施建设与运行
《海南低空经济发展措施》对A类通用机场以及低空飞行器公共起降场的新建和改扩建项目均按照项目总投资的20%申请资金支持。纵观全国主要地区，海南是少有的对起降场的建设进行补贴的省级行政单位，且相比对已有类似政策的地市（如雄安新区、武汉、沈阳等[4]），海南单个起降场项目最高500万元的补贴也更具竞争力。相比通用机场来说，起降场的门槛更低，数量更多。通过政策激励规模化地布局此类“微枢纽”，海南有望在2026年前织就500个起降场的天空路网[5]，打通低空天路“最后一公里”，让“随时起飞”的梦想照进现实。
五、鼓励开通、运营客运和物流航线
《海南低空经济发展措施》创新性引入按飞行小时补贴机制，在通用航空客运航线支持政策上实现突破——较之珠海推行的架次补贴、武汉实施的“人次+架次”复合补贴与深圳试行的综合补贴模式，海南独辟蹊径，选择以飞行时长为核心计量单位（具体异同请见下图）。这种“精准施策、动态激励”的补贴模式，既规避了按人次或架次统计时可能存在的运营效率偏差，强化对航司常态化运营的牵引作用；又根据应用场景与机型构建分级分类补贴体系，精准激发多场景、多机型低空应用的商业活力。
物流航线方面，海南也采取按飞行小时给予补贴的方式，轻小型无人驾驶航空器100元/小时、中型无人驾驶航空器260元/小时，有人和大型的无人驾驶航空器按照上表的客运航线支持标准给予支持。
六、鼓励交易与租赁业发展
《海南低空经济发展措施》鼓励企业利用海南自贸港政策发展展示、销售、租赁或交付业务，对企业建设的航空器（含相关零部件）展示、销售、租赁或交付中心（以下简称“交易中心”），建筑面积达到2000平方米、运营满1年的，给予投资企业200万元一次性支持;年度销售额达到1亿元的，额外给予500万元一次性支持。
对设立航空器交易中心进行补贴，在全国范围内都较为少见，笔者仅检索到广州市花都区有类似的政策[11]，而海南的“固定补贴+增量奖励”机制相比之下也更具有确定性。考虑到海南的工业基础和上下游供应链相对薄弱，相比其他省份对制造厂商进行补贴的模式，其针对交易环节进行补贴确为更明智的选择。该政策有望快速吸引头部贸易企业入驻，助力海南打造区域性航空器交易枢纽。
另外，在海南自贸港独特的跨境优势与金融利好的环境下，海南在航空租赁领域展现出强大的创新活力与政策支持力度。不仅大力支持航空器的离岸租赁业务，还积极推动跨关区的“保税租赁+保税展示”再租赁模式和跨境融资租赁业务，为航空租赁企业开辟了更为多元的发展路径。同时，海南鼓励航空租赁企业开展航空租赁资产证券化，充分挖掘金融市场潜力，进一步盘活资产。通过这一系列举措，海南正全力打造低空经济交易与租赁业的创新发展模式，致力于构建一个开放、高效且极具竞争力的航空器租赁产业生态。
七、支持试飞测试
《海南低空经济发展措施》对在海南依托机场或低空飞行器起降场新建的航空器试飞测试基地按照项目总投资的20%申请资金支持，单个单位最高不超过1000万元。相较于武汉、绍兴[12]等发布同类政策的地区，海南在补贴申请条件和补贴金额上有着显著优势。在海南，企业完成投资评估后即可提交补贴申请，既没有场地面积的限制，也不要求达到特定的飞行测试数量。这种宽松的申请条件，大幅降低了企业的申请门槛，让企业能够迅速地享受到更多的政策红利。
另外，《海南低空经济发展措施》也同步激励在海南进行试飞的企业：对年度执行各类试飞达到50架次的，按照客运和物流航线支持标准的60%给予支持，单个企业补贴上限为每年500万元。这一政策有望吸引各大航空器制造企业赴海南试飞，把海南打造为航空器量产前的关键站。
八、未来政策观望
根据《三年行动计划》的附件一《海南省低空经济发展重点任务清单（2024-2026年）》，海南将于今年研究出台《海南省低空空域协同运行办法》《海南省低空飞行器起降场布局规划》等细则。借鉴深圳在低空经济领域的相关立法经验[13]，并结合《海南低空经济发展措施》的实际情况，我们发现其中的部分措施，如鼓励低空旅游发展以及支持科创平台建设发展，尚没有明确具体的资金补贴标准。基于此，我们合理推测，为确保政策能够精准落地、有效实施，未来海南有望进一步出台《海南低空经济发展措施》实施细则等具体文件，进一步细化政策内容，明确补贴标准与申请流程，推动低空经济在海南的进一步发展。
结语
《海南低空经济发展措施》既包含全国通用的低空经济支持措施，又立足自贸港特色大胆突破创新。依托独特的区位和气候优势，伴随着相关政策的陆续落地，琼州大地正构建起覆盖通航服务、无人机物流、低空旅游的立体产业生态。这场“向天要效益”的变革，有望将海南打造成中国低空经济的“政策高地”与“产业标杆”，成为中国低空经济腾飞的“海南样本”。
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含《产业结构调整指导目录》中的鼓励类产业及《鼓励外商投资产业目录》中的产业。
不包括公共航空运输。
《深圳、珠海也官宣了！全国低空经济产业基金总规模超千亿元》，https://mp.weixin.qq.com/s/uxtQK5T2Vnor820pmFuw5Q。
雄安新区、武汉和沈阳对单个起降场的补贴最高额度分别为为300万元、100万元和200万元。
《海南省低空经济发展三年行动计划（2024-2026年）》第一条“总体思路及目标”。
指飞行小时，下同。
支持标准可上浮的三类情况具体包括：中国民用航空局批准的短途运输航线、跨海航线以及载人电动垂直起降飞行器(eVTOL)或陆空两用飞行汽车。在海南开通的通用航空物流航线也同样适用该标准上浮。
具体请参见《武汉市支持低空经济高质量发展的若干措施》。
具体请参见《珠海市支持低空经济高质量发展的若干措施》。
具体请参见《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》。
《广州市花都区人民政府办公室关于印发花都区促进低空经济高质量发展若干措施的通知》规定：“对在本区低空经济产业园区内开展展示交易业务的企业或机构，在产品展示交易中心内实现产品实际销售额的，按照产品实际销售额的2%给予一次性补助，单个企业或机构最高不超过200万元。”
根据《武汉市支持低空经济高质量发展若干措施》，武汉对于试飞测试基地的要求如下：可用场地不低于5000平方米、每年为不少于5家行业企业提供低空飞行产品测试服务、飞行测试起降次数不低于1000。
根据《绍兴市人民政府关于推进低空经济高质量发展的实施意见》，绍兴对于试飞测试基地的要求如下：建成后2年内为不少于5家行业企业提供低空飞行产品测试服务且飞行测试起降次数达到1000次（以第三方权威机构数据为准）。
深圳于2023年12月8日出台《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》，并于2024年11月5日出台《深圳市交通运输局〈深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施〉实施细则》
