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筑牢安全生产合规防线:《广东省安全生产条例》修订重点解读

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引言

2021年6月10日,全国人大常委会审议通过新《中华人民共和国安全生产法》(以下简称“新《安全生产法》”),对安全生产监管体制、企业安全生产保障义务和法律责任等都作了较大幅度的修改。2023年7月27日,广东省修订通过《广东省安全生产条例》(以下简称“《条例》”),并于2023年10月1日起施行。相比于修订前的《广东省安全生产条例(2017修正)》,《条例》在企业安全生产主体责任、生产安全事故调查程序、违法行为惩戒力度等具体规则上存在较为突出的变化。本文将结合新《安全生产法》实施后广东省安全生产行政执法重点及趋势对《条例》的修订重点进行解读,并为企业做好安全生产合规提出可行建议。

一、 新《安全生产法》实施后广东省安全生产行政执法的重点及趋势

1. 新《安全生产法》实施后广东省安全生产行政执法重点

我们以“法律依据:《安全生产法》”作为关键词在威科先行行政处罚数据库上进行检索,自新《安全生产法》实施以来,广东省适用新法有关规定作出行政处罚的案件约为26800件。经统计,前述行政处罚案件中,广东省安全生产行政执法重点包括如下违法行为:

  • 未采取措施消除事故隐患;
  • 特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格,上岗作业;
  • 安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准;
  • 未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志;
  • 生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品,未建立专门安全管理制度、未采取可靠的安全措施;
  • 未按照规定进行安全生产教育和培训或未如实记录安全生产教育和培训情况;
  • 未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议。

此外,其他执法频次相对较低的违法行为包括未设置安全生产管理机构、未制定安全生产规章制度和操作规程、未制定安全生产应急预案、未对安全设备进行经常性维护和保养、未保持生产经营场所疏散通道畅通等行为。

经统计,新《安全生产法》实施后广东省安全生产行政执法重点具体梳理如下表:

2. 新《安全生产法》实施后广东省安全生产行政执法趋势

总体上看,新《安全生产法》实施后广东省安全生产行政执法趋势呈现出以下特点:

(1) 执法重点行业和领域明确,危险化学品行业仍属于强监管行业

前述安全生产行政处罚案件中,危险化学品行业属于执法重点行业和领域。一方面,危险化学品行业作为高危行业,始终是安全生产的监管重点;另一方面,这可能与近一年来广东省有关部门加强危险化学品安全生产领域监管政策出台、持续开展危险化学品专项排查整治与重大危险源专项安全整治执法有关。

(2)处罚对象上进一步体现“一案双罚”

前述安全生产行政处罚案件中,部分案件同时处罚了企业和个人两个不同的主体,即“一案双罚”,其中被处罚的个体对象包括主要负责人、安全管理人员、业务责任人员。

同时,“一案双罚”案件中将个人作为处罚对象主要包括以下两种情形:一是个人对法律规定的违法行为负有责任,如《安全生产法》第九十八条、第一百零三条、第一百零四条、第一百零五条所列情形;二是企业逾期未改正,个人对该行为及造成后果负有责任,如《安全生产法》第九十九条所列情形。

(3)处罚事由大多为“事前”行为

总体来看,前述行政处罚案件中绝大多数违法行为均涉及事前安全生产预防管理,且处罚金额较低。我们认为,高额罚单出现频率较低一方面与执法部门严格监管下大型安全生产事故的发生得到有效遏制有关,另一方面也表明目前的安全生产监管趋势正通过小金额罚款实现趋细、趋全的安全生产事故预防,行政执法趋势在由事后监管向事前监管转变。

二、《条例》修订重点解读

《条例》的出台,具有较强的法律与现实背景。通过修订《条例》,系统衔接落实新《安全生产法》等上位法要求,破解安全生产痛点难点问题。因此,我们将从新《安全生产法》实施后广东省安全生产执法的重点与趋势出发,简析此次《条例》修订的部分重点内容:

1. 进一步落实全员安全生产责任制

新《安全生产法》以立法的形式强调企业的全员安全生产责任制,不仅扩大了对未履行安全生产管理职责的个人进行处罚的范围,而且处罚措施也更为严厉。与新《安全生产法》相比,《条例》一方面明确了安全生产分管负责人的具体安全生产职责并鼓励企业设置安全总监或者其他专职安全生产分管负责人专职开展安全生产管理工作,另一方面规定了从业人员的岗位职责,推动从业人员落实预防责任。

因此,全员安全生产责任之下,企业的各岗位、层级的人员都负有不同程度的安全生产职责,未履行职责将面临相应法律责任:

2. 细化安全风险“双重预防机制”

所谓“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”(以下简称“双重防御机制”),是指企业将安全风险逐一识别并记录建档,通过安全风险分级管控、隐患排查治理等工作把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故前面。新《安全生产法》以立法的形式明确了企业构建“双重防御机制”的法定义务,《条例》则在其基础上进行了细化。结合《条例》规定,“双重防御机制”主要包括两方面要求:

(1)安全风险分级管控

《条例》明确要求企业应当落实安全风险分级管控制度,并按照安全风险分级采取相应的管控措施。具体而言,安全风险分级管控工作可以按以下步骤开展:

  • 进行安全风险辨识:采用安全绩效奖惩等有效方法,全面、系统地辨识生产经营活动涉及的生产工艺、设施设备、作业环境、人员行为和管理体系等方面安全风险,并对所辨识出的安全风险进行评估,从而形成包括危险源名称、所在位置、所属部门的危险源辨识台账。
  • 确定安全风险等级:根据安全风险评估结果及生产经营状况等,确定相应的安全风险等级,对其进行分级分类管理,实施安全风险差异化动态管理。
  • 管控安全风险:根据安全评估和风险分级的结果,制定相应的安全风险控制措施,明确风险分级管控责任人,确定管控职责和管控措施,编制包括风险类别、名称、特征、位置、责任主体、控制措施等情况的安全风险分级管控清单,并及时进行动态更新。同时,发现存在重大安全风险的,应当及时采取相应的管控措施,并在三日内向所在地县级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门报告重大安全风险基本情况,并每月报告重大安全风险管控情况。

(2)隐患排查治理

除了建立及完善生产安全事故隐患排查治理制度,《条例》还强调了要切实落实隐患排查治理制度,并新增全员隐患排查义务及隐患排查治理情况的通报要求。企业的隐患排查治理体系主要工作包括:

  • 隐患排查:制定符合企业实际的隐患排查治理清单,明确和细化隐患排查的事项、内容和频次,尤其要强化对存在重大风险的场所、环节、部位的隐患排查;同时,应当推动全员参与自主排查隐患,企业的主要负责人、安全生产分管负责人、安全总监、安全生产管理机构、安全生产管理人员和其他从业人员,应当在各自职责范围内开展日常排查、岗位排查和专业排查。
  • 隐患治理:根据隐患排查的结果,制定并实施严格的隐患治理方案,立即采取技术、管理措施对排查出的隐患进行治理与整改。在隐患整改前或者整改过程中无法保证安全的,应当采取应急防范措施,必要时应当停产、停业整改。
  • 记录报告及公示程序:事故隐患排查治理情况应当如实记录,形成隐患管理台账,实现隐患排查治理的闭环管理。同时,事故隐患排查治理情况应当并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏、企业内网等方式向从业人员通报。其中,重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。

3. 强化危险化学品企业安全管理

《条例》针对容易引发事故的危险化学品企业的安全生产问题提出了具体要求,强化安全管理,防范化解重大安全风险:

(1)危险化学品建设项目试生产安全管理要求

建设单位在采取有效安全生产措施后,方可对生产、储存危险化学品的建设项目进行试生产。生产、储存危险化学品的建设项目在试生产前,建设单位应当组织专家对试生产方案进行论证,确认符合试生产条件后,将试生产方案报送负责建设项目安全审查的应急管理部门备案。

(2)重大危险源管理制度

企业应当对自身生产经营活动中存在的重大危险源进行管理。具体而言,重大危险源管理工作可以按以下步骤开展:

  • 对重大危险源登记建档,登记建档内容包括重大危险源的名称、位置、性质、应急措施和可能造成的危害等。
  • 对重大危险源进行定期检测、评估、监控,并制定应急预案,告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施;同时,明确本单位每一处重大危险源的主要负责人、技术负责人和操作负责人,对重大危险源的总体管理、技术管理、操作管理等方面履行安全管理责任。
  • 按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关人民政府应急管理部门和有关部门备案。

(3)危险化学品作业过程管理

危险化学品生产企业以及构成危险化学品重大危险源的经营、储存、使用危险化学品的企业,应当制定并落实二十四小时专人值班和领导带班制度;动工、停工或者复工的,应当经主要负责人审批。同时,进行有限空间作业、火灾爆炸危险区域或者管廊上的动火作业的,应当制定作业方案,经安全生产管理机构负责人、安全生产分管负责人或者主要负责人审批后开具安全作业票证。未取得有效的安全作业票证,一律不得进行动火、有限空间作业。

4. 完善安全生产教育培训制度

具有高安全素质和技能的从业人员,是保证生产经营活动安全进行的前提。为完善教育培训制度,《条例》一方面对企业及从业人员提出了更高的教育培训要求,另一方面对企业未履行新修订的教育培训义务的行为设定了相应罚则,充分压实相关主体的安全生产教育培训责任:

5. 加大违法行为惩戒力度

(1)设置“双罚制”

为充分压实相关主体的安全生产责任,《条例》针对未履行新修订的安全生产责任的行为设定了相应罚则,且在罚则的设定上对企业和对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员设置了双罚制,倒逼企业主要负责人和其他直接责任人员依法履职尽责,全面落实安全生产主体责任,不断提升企业的安全生产水平。

(2)规定安全生产守信激励和失信惩戒制度

《条例》第五十条规定安全生产守信激励和失信惩戒制度,将生产经营单位、承保安全生产责任保险的保险公司以及为安全生产提供技术、管理服务的机构的信用信息归集到公共信用信息平台,并依法向社会公开,实施安全生产守信激励和失信惩戒。具体而言,主管部门将记录企业及其有关从业人员的违法行为,将其纳入违法行为信息库,将违法行为情节严重的企业及其有关从业人员向社会公告,并向相关行业、投资主管部门以及有关金融机构进行披露。此外,企业及其有关从业人员还可能因“失信”而面临加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施。据此,《条例》加大了企业发生安全生产违法行为的违法成本,从而促进安全生产诚信水平的提高。

三、对企业的合规建议

鉴于《条例》对企业的安全生产责任提出了更高的要求,我们建议企业应当建立并完善安全生产合规管理体系,从源头避免违规违法风险的产生。在建立安全生产合规管理体系时,企业应当重点关注以下方面:

1. 完善安全生产合规体系

在现有安全管理工作的基础上,企业应从总体上根据《条例》的修改内容,对应更新和完善企业安全生产合规体系下的相关组织架构、制度体系、运行模式、保障措施等合规管理体系标准化的模块要求,对企业的安全生产管理体系进行优化,确保安全生产合规体系符合《条例》的具体要求,确保合规体系的有效运行。

2. 梳理安全生产管理组织架构及职责,落实全员安全生产责任制

企业应当在梳理企业内部从主要负责人到一线员工全员安全生产责任的基础上,根据工作岗位的性质、特点和具体工作内容,更新从主要负责人到各岗位从业人员的安全生产责任范围和责任内容,并根据权责划分制定绩效评定与考核标准,推动企业全员落实安全生产责任,从而实现生产经营全过程安全责任追溯。

3. 合理管控安全风险

企业应当落实安全风险分级管控制度,结合自身实际,在重点领域、重点环节和重点人员方面开展安全风险识别、分析、评价,并按照安全风险分级采取相应的管控措施。同时,企业应当重视以安全风险分级管控为基础的隐患排查治理制度,定期组织排查整治,要求全员参与,实行自查自改自报闭环管理,有效防范重点行业安全隐患与关键生产环节安全风险,从源头避免违规违法责任。

4. 强化安全生产培训与考核

企业应当建立并完善安全生产培训机制,通过丰富培训形式等对管理层和从业人员进行系统性的教育和培训,定期组织员工进行岗位作业(尤其是有较大潜在安全风险的作业)安全、设备操作安全等方面的培训,并对安全生产教育和培训活动是否有效进行定期评估。同时,培训情况及评估结果应当记录在案,作为合规培训考核的依据。

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