聚焦新能源：关于光伏、风电项目开发中临时用地的最新合规要点

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背景

新能源项目的用地合规问题历来是项目开发的重点及热点，近期下发的《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号，下称“2号文”）、《自然资源部办公厅关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号，下称“1280号文”）、《关于自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答的函》（自然资办函〔2023〕1804号，下称“1804号文”）等文件，厘清了临时用地范围界定、选址要求及使用期限等问题，明确了临时用地上图入库、信息补录等监管手段，反映出主管机关对临时用地严格管理的趋势。

随着近期临时用地管理监管力度的加强，临时用地的合规性成为光伏、风电项目开发中的关键问题。

本文将对临时用地范围的界定、涉特殊地类的审批、取得临时用地手续后应关注的临时用地合规问题进行梳理，以期帮助新能源项目的投资者合理评估临时用地的合规性及相应风险。

一、项目临时用地区域应依法办理临时用地手续

1. 临时用地范围的界定

临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态），具有临时性和可恢复性等特点。2号文正面列举了临时用地的范围：

（1）建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。

（2）矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。

（3）符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。

2. 新能源项目临时用地管理原则

对于新能源项目而言，如下用地按照临时用地管理，在开发过程中，应依法办理临时用地手续：

（1）风电项目：

• 施工用地（施工临时办公生活设施、施工加工场、砂石料堆放场等用地），施工期施工道路用地可使用临时用地；
• 风电机组拼装、安装区域可使用临时用地[1]；
• 采用直埋电缆敷设方式的集电线路用地可使用临时用地。

（2）光伏项目：

• 施工用地（施工临时办公生活设施、施工加工场等用地）、施工期施工道路用地可使用临时用地；
• 光伏列阵施工期临时用地管理；
• 采用直埋电缆敷设方式的集电线路用地可使用临时用地；
• 光伏项目场内道路：

关于光伏项目运行期的场内道路用地是否应按照临时用地进行管理，根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”）以及1804号文的相关规定，用地政策有所调整。12号文施行之前，光伏项目场内道路通常按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号，下称“8号文”）提出的原则“场内道路用地可按农村道路用地管理”。8号文失效、12号文施行之后，对道路的管理调整为“符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理。”在该表述下，其他场内道路用地可能被纳入属于光伏发电项目的“配套设施用地”，配套设施用地按建设用地进行管理，应依法依规办理建设用地审批手续。

二、办理临时用地手续时，应关注特殊地类的审批与合规

新能源项目临时用地若涉及永久基本农田、林地和草地等特殊地类的，在临时用地手续办理时需要特别注意以下事项：

1. 耕地和永久基本农田的审批权限较高

根据2号文的相关规定，在一般情况下，临时用地均由县级自然资源主管部门负责审批，但是，临时用地涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批，并且不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。因此，若项目临时用地涉及耕地或永久基本农田的，相较于其他地类而言对审批权限的要求更高，需要关注项目取得的审批文件是否为有权限的主管机关出具。

2. 使用林地或草地的审批手续及政策变化

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“《土地管理法实施条例》”），临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门负责审批。但是若项目临时使用林地、草地的，还应当依据《中华人民共和国森林法》（以下简称“《森林法》”）、《中华人民共和国草原法》（以下简称“《草原法》”）办理临时使用林地审批、临时使用草原审核手续，分别经县级以上人民政府林业和草原主管部门批准。

在实践中，可能存在同一个项目的临时用地既涉及林地、草地又涉及其他地类的情况，就审批权限和流程在不同部门之间如何进行划分与衔接的问题，今年新发布的《自然资源部、国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界、规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）对此进行了明确规定：

• 对临时用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部门依法办理审批（审核）手续；
• 如涉及林地、草地、耕地等地类混合的，由受理部门（自然资源或林草主管部门）牵头，分别依法办理相关审批（审核）手续后，由受理部门统一出具一个批准文件。

此外，就林地与草地的临时用地审批手续，我们还需要提醒投资者关注近期发生的一些政策新变化：

（1）办理临时使用林地或草地手续可能无需缴纳植被恢复费：

《财政部关于修改部分文件条款的通知》（财税〔2023〕9号）和《国家林业和草原局公告》（2023年第13号）已将临时占用林地需要缴纳森林植被恢复费的要求删除。依据此规定，临时占用林地的不再需要缴纳森林植被恢复费。除此之外，根据我们近期与一些主管机关的沟通，就临时占用草地的部分，部分省市也不要求缴纳临时占用草原的草原植被恢复费。但是，取消植被恢复费收费后，并未豁免企业的复垦责任，项目办理临时使用林地、草地手续的，仍然可能面临需要出具复垦保证书、与土地权利人签署补偿协议等要求。在此，提醒投资者与项目所在地林草主管部门沟通，以确定临时占用草地和林地所需要办理的手续和支付的费用。

（2）临时占用“其他草地”的，可能需要重视耕地占用税：

根据《中华人民共和国耕地占用税法》，占用林地、草地等以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，需要依照规定缴纳耕地占用税。因建设项目施工或者地质勘查临时占用耕地，应当依法缴纳耕地占用税，纳税人在批准临时占用耕地期满之日起一年内依法复垦，恢复种植条件的，全额退还已经缴纳的耕地占用税。

特别需要注意的是，根据国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），其他草地属于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）中规定的“未利用地”之一，新能源项目在开发过程中优先选择占用“其他草地”，该地类也不属于应当缴纳耕地占用税的土地地类；但是在国土三调后主管部门已将该类土地实际纳入农用地的管理范畴进行用地管理和审批。根据国家林业和草原局于2023年9月公开回复的信息，认定国土三调结果中的其他草地适用《草原法》，应按草原进行管理[2]。

如“其他草地”被纳入草原或农用地管理范畴管理，临时使用其他草地同样需要办理草原征占用审核审批手续，并且主管部门可能会将相关审批信息同步推送至税务部门，有较大概率会被税务部门要求缴纳对应的耕地占用税。

三、取得临时用地手续后，项目开发运行过程中的临时用地合规问题

新能源项目取得临时用地手续后，在利用临时用地进行后续开发和运营的过程中，还需要关注以下注意事项：

1. 项目实际用地应符合临时用地手续规定

临时用地部分应严格按照临时用地审批手续确定的范围和用途进行使用。在实际占用土地时，临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地。不得超过批准范围占地、不得在临时用地上建永久性建（构）筑物等。

2. 应就临时用地与土地权利人签署合同并支付费用

根据《土地管理法》，土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。因此，在批准范围内使用临时用地的，还应当与土地权利人按照规定签署租赁协议和补偿协议，并按照协议约定按期、足额支付土地租赁费用和补偿金。

3. 关注临时用地期限

根据《土地管理法》的规定，临时用地使用期限一般不超过两年。《土地管理法实施条例》允许建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地期限不超过四年。但是，《草原法》规定“临时占用草原的期限不得超过二年”，《森林法》规定“临时使用林地的期限一般不超过二年”，并未延长临时使用草地和林地的期限。

在此，我们提醒投资者在项目开发中，应关注项目所获得的临时用地审批记载的用地期限，如期限届满仍未能完工的，需要及时办理用地期限续期。

4. 临时用地期满后还需要履行复垦义务

根据《土地管理法实施条例》，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。根据《土地复垦条例》，根据生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位负责复垦。土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关自然资源主管部门代为组织复垦。同时，土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地时，有批准权的人民政府不得批准。因此，在临时用地期满后，项目建设单位应当在一年内及时履行复垦义务。

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