印太经济框架（IPEF）供应链协议公布，对企业供应链筹划影响何如

标签：合规业务-海关与贸易合规

2023年5月，美国正式宣布启动“印度-太平洋繁荣经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，以下简称“印太经济框架”或“IPEF”），作为其退出“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称“CPTPP”）后的替代产物。2023年9月7日，美国商务部公布“IPEF项下首个成果——供应链协议文本[1]，该协议文本就各协议国如何提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性以使其更具弹性、稳健性和整合性提出数项措施，但文本本身多为纲要性的内容。而与此同时，欧盟委员会公布的《关于企业可持续发展尽职调查指令》的提案（Proposal for a Directive on corporate sustainability due diligence）、已生效的《德国供应链尽职调查法》（Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz）等也将关注视角落在供应链安全及合规上，这也向企业传递出的一个重要信号，即供应链合规和安全问题正日益受到各国监管机构的关注。

此外，“区域全面经济伙伴关系协定”（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下简称“RCEP”）与CPTPP同为以亚太地区为中心的自由贸易协定，但其协定内容与IPEF存在明显差别。因此，本文将简要介绍IPEF基本内容、谈判进展、供应链协议文本的基本内容、将IPEF与RCEP和CPTPP进行比较，并基于前述对企业供应链筹划所受影响和应对提供一些初步思路。

一、IPEF简要介绍

2022年5月23日，美国、澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国、越南和斐济共14国正式启动IPEF多边谈判，[2]谈判围绕四大“支柱”（Pillar）——贸易，供应链，清洁能源、低碳化和基础设施，以及税收与反腐败展开[3]。值得注意的是，IPEF不强制协议国一律加入所有“支柱”的协商，而在选取各协议国所需的“支柱”上给予弹性。IPEF各“支柱”项下谈判目标、参与国与谈判进展如下表所示。目前，IPEF谈判最先就第二“支柱”供应链达成协议，而其他三个“支柱” 相关协议尚在谈判中。[4]

二、IPEF供应链协议文本基本内容

2023年5月27日，IPEF部长级代表会议在底特律举行，会议宣布IPEF供应链协议谈判实质性结束。[9]2023年9月7日，IPEF供应链协议文本正式公布。根据公布的供应链协议文本，协议国承诺提高特定领域监管透明度；确定其供应链中的关键行业和关键商品；监测并解决供应链薄弱环节；尊重市场原则，最大限度地减少市场扭曲，包括不必要的限制和贸易障碍，并保护商业机密信息；以及提高供应链中维护劳工权利的透明度。[10]具体而言，其基本内容如下：

1. 要求各个协议国确定关键行业与货物

供应链协议将关键行业（critical sector）定义为“各协议方根据该协议第10条确定的，生产对国家安全、公共卫生与安全，或者防止重大广泛的经济混乱至关重要的货物和提供任何相关基本服务的行业”，将关键货物（key good）定义为“各协议方根据该协议第10条确定的，一经缺少将对其国家安全、公共卫生与安全，或者防止重大广泛的经济混乱产生重大影响的原材料、在制品、制成品”。

根据供应链协议第10.2条，各协议方在确定其关键行业或关键货物时应当考虑的因素包括：(a)潜在短缺对其国家安全、公众健康和安全、防止重大或广泛的经济混乱的影响；(b)对单一供应商或单一国家、地区或地理位置的依赖程度；(c)地理因素，包括实际或潜在的运输限制，特别是岛屿或偏远地区；(d)替代供应商或供应地点的可用性和可靠性；(e)满足国内需求所需的进口量；(f)国内生产能力的可用性；或(g)与其他关键部门或关键产品的相互关联程度。

各协议方将在该协议对其生效后120天内，基于上述因素确定其关键行业或关键货物后，向其他缔约方通报其确定的本国关键行业或关键货物初步清单。

2. 明确共同采取行动并提高监管透明度

IPEF供应链协议第2至第4条分别对合作、采取行动、提高监管透明度以强化IPEF供应链作出规定，具体措施包括但不限于：

上述措施明确了IPEF协议国的合作方向，但是事实上均非具有约束力的贸易承诺，其具体落地方案与实践情况仍有待后续观察。

3. 建立三大机制以实现供应链协议目标

IPEF供应链协议第6条至第8条分别规定建立IPEF供应链委员会（IPEF Supply Chain Council）、IPEF供应链危机应对网络（IPEF Supply Chain Crisis Response Network）及IPEF劳工权利咨询委员会（IPEF Labor Rights Advisory Board），以辅助实施供应链协议。三大机制的组成与职能如下表所示：

三、IPEF与RCEP、CPTPP的比较

RCEP共包含15个成员国，即东盟十国与澳大利亚、中国、日本、新西兰和韩国之间的自由贸易协定，旨在加强经济联系，促进贸易和投资相关活动，并协助缩小成员国之间的发展差距。CPTPP前身为《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership，以下简称“TPP”）。2017年美国前特朗普政府宣布退出TPP后，该协定更名为CPTPP，目前共有12个成员国，旨在加强各成员经济体之间的互利联系，促进亚太地区的贸易、投资和经济增长。可见，IPEF、RCEP、CPTPP均为以亚太地区国家为主体的自由贸易协定，但三者在协议方、内容方面仍存在明显不同。

1. 协议方的对比

基于IPEF协议国，比较RCEP与CPTPP协议国可知，在IPEF协议国中，仅印度、斐济、美国非RCEP成员国；印尼、菲律宾、泰国、韩国、印度、斐济、美国未加入CPTPP。而东盟国家中的老挝、缅甸、柬埔寨仅参与RCEP，而未加入IPEF与CPTPP；美洲国家中的加拿大、墨西哥、智利、秘鲁均加入CPTPP，而未加入IPEF与RCEP。具体情况请见下图：

对于IPEF、RCEP和CPTPP成员国的PEST分析[11]，具体情况请见下表：

2. 协议内容对比

不同于传统的自贸协定RCEP与CPTPP，IPEF谈判并未涵盖市场准入等内容。[12]例如，RCEP与CPTPP均对货物市场准入（如强制性关税减让）、原产地规则、海关程序与贸易便利化、贸易救济措施、知识产权、电子商务、政府采购、争议解决等作出规定，但是IPEF并不含有上述传统自由贸易规定。

四、对企业供应链筹划的影响及应对

IPEF供应链协议文本将关注重点放在保障供应链安全上，结合各国已制定或正在制定中的供应链相关法律法规等，我们认为，企业应当尽早把握监管动向，合理优化供应链布局，以应对监管重点的动态变化。

1. 全面评估供应链相关监管规则影响，深入了解三个自由贸易协定的具体条款和条件：中国企业海外经营过程中必然涉及多个国家的不同监管规则。企业应当了解特定国家是否对企业供应链布局存在要求；如存在某种要求，则应当进一步基于企业自身实际情况考量该种监管规则对企业供应链布局的影响、合规的可行性，以及是否存在其他替代性解决方案。中国企业应该组织专业人员，对IPEF、RCEP和CPTPP的具体条款和条件进行深入研究和了解。这可以帮助企业评估这三个自由贸易协定在不同方面的优势和劣势，从而更好地制定自身的应对策略；

2. 基于监管规则优化企业供应链布局。如公司评估后认为相关监管规则对企业海外经营存在较大影响，则可能需基于该监管规则优化企业供应链布局。具体优化方案视企业实际情况与监管要求存在一定差异，可能包括梳理关键原材料供应商、判定是否存在对单一供应商/供应物料的过度依赖、供应商所处国别与地区等。具体而言，企业可以选择：

（1）调整生产和供应链策略：中国企业可以结合自身实际情况，根据自由贸易协定的优惠政策，适当调整生产和供应链策略，优化生产资源配置，降低生产成本，提高产品竞争力。除为满足特定监管规则外，供应链架构与布局筹划还可能考虑企业利用现有自由贸易优惠措施需求、关税成本优化、原产地需求、关联交易定价需求、享受境内外特殊区域相关税收优惠需求、采购成本需求等。我们建议公司在安排供应链架构与布局筹划时进行专业法律评估，以避免后续出现相应法律风险。例如在实践中，部分企业将生产线的部分流程转移至第三国以求获得出口国对于产品原产地为第三国的认可，但对于原产地的认证，各个国家均存在不同的规定和门槛，若无法符合相关国家的前述规定，仅仅转移部分生产线的安排可能无法获得对于原产地的认可；

（2）深化与现有贸易伙伴的合作：中国企业可以与现有贸易伙伴建立更加紧密的合作关系，提高贸易额和贸易质量。具体来说，可以加强与供应商、客户的沟通与合作，共同探讨市场趋势、产品创新和降低成本等方面的问题，实现互利共赢；

（3）探索多元化市场和多元化贸易方式：中国企业可以积极开拓多元化市场和采用多元化贸易方式，降低单一市场和贸易方式的风险。具体来说，可以通过直接投资、兼并收购、跨境电商等方式，拓展海外市场，增加企业的国际化经营能力。此外，还可以积极参加国际贸易合作，推动多边贸易谈判和区域经济一体化，为企业创造更多商机；

3. 在制定具体的决策之前，企业还需要考虑一系列外部环境因素，综合考量其他业务需求。具体而言，企业可以选择：

（1）借助政府支持和服务平台进行全球市场调研和分析：中国企业可以积极借助政府支持和服务平台，获取相关信息、政策支持和专业指导等服务。政府也可能会出台相关政策措施，帮助企业更好地适应自由贸易协定带来的变化，提高企业在国际市场的竞争力。具体来说，可以关注相关政策发布，及时了解政策导向，积极申请政策支持，为企业争取更多发展机会，积极进行全球市场调研和分析，了解不同市场的需求、竞争状况和趋势，以便更好地制定市场策略和应对措施，根据不同自由贸易协定的规定和市场需求，灵活调整出口和投资策略，调整出口产品种类、市场拓展策略和投资领域等；

（2）增强创新能力：中国企业应该注重创新能力提升，提高产品附加值和市场竞争力。具体来说，可以加大研发投入、加强知识产权保护、推动技术成果转化等方式，提高企业的核心竞争力和市场地位。企业需要关注不同自由贸易协定对知识产权保护和技术标准的要求。这可以帮助企业更好地保护自身创新成果，并在市场上获得更大的竞争优势；

（3）加强品牌建设和品牌营销：企业可以积极加强品牌营销和创新研发，提高产品附加值和市场竞争力。例如，可以通过国际会展、广告宣传等方式提升品牌知名度和影响力；

（4）拓展合作伙伴和国际网络：企业可以积极拓展合作伙伴和国际网络，与全球优秀的企业、研究机构和行业组织建立合作关系，以便更好地了解国际市场动态和趋势，获取更多商机和资源；

（5）关注人才培养和团队建设：企业需要关注人才培养和团队建设，培养一批具备国际视野和跨文化交流能力的专业人才。这可以帮助企业更好地适应国际市场变化和不同自由贸易协定的要求，提高企业的国际竞争力。

总而言之，各国监管机构对关键产业供应链安全性的问题日益关注，这对外向型企业的经营和业务开拓提出了新的合规要求。在此背景下，企业应当提前做好准备，应对供应链安全这一新的监管热点。

感谢实习生傅嫣儒对本文作出的贡献。

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