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为适应“双碳”战略下节能工作方针、落实能耗调控政策要求、优化细化具体操作办法，国家发展和改革委员会（“发改委”）在2017年施行的《固定资产投资项目节能审查办法》的基础上进行了全面修订，新修订的办法已于2023年6月1日起施行（“新版节能审查办法”）。
数据中心项目作为能耗大户，节能审查及能耗指标也是数据中心投资的阿喀琉斯之踵。在部分项目中银行甚至会要求项目公司提供节能审查意见，否则不予发放授信额度。了解节能审查，对数据中心投资至为关键。
1. 什么是节能审查？
节能审查适用于特定固定资产投资项目，是控制能耗的管理制度。我国在2010年从国家层面正式确立了固定资产投资项目节能审查制度，2010年11月1日起，《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》开始施行。从2017年1月1日开始，《固定资产投资项目节能审查办法》（“旧版节能审查办法”，与新版节能审查办法统称“节能审查办法”）取代前述暂行办法开始施行，同时也确立了延续至今的固定资产投资项目节能审查监管体系。新版节能审查办法与旧版节能审查办法相比，主要存在如下重大变化：
- 增加碳排放核算要求（具体参见下文第3部分节能审查的内容）；
- 优化省级审查管理权限（将省级节能审查管理权限由5000吨标准煤提高至1万吨标准煤，提升高耗能项目节能审查工作质量和效率）；
- 强化法律责任约束机制（具体参见下文第6部分）；
- 细化节能审查变更规定（具体参见下文第8部分）。
根据节能审查办法，除了年综合能源消费量不满1,000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由发改委制定并公布），其他固定资产投资项目均应当在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。
需要注意的是，在节能审查办法中固定资产投资项目又分为政府投资项目及企业投资项目，对于政府投资项目而言，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。由于数据中心投资特性，本文中所称固定资产投资项目均特指企业投资项目。
另外，虽然由于能耗特性绝大部分数据中心均需要取得节能审查，作为节能审查办法的基本原则，不单独进行节能审查的项目并非不受节能监管。不单独进行节能审查的项目仍然应在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用、节能措施和能效水平等进行分析。并且不单独进行节能审的项目应通过投资项目在线审批监管平台报送项目能源消费等情况。
2. 什么是节能验收？
根据节能审查办法，固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。
一般对数据中心项目而言，节能验收存在较大地区差异性，部分地区节能验收有对应监管部门专人负责。
3. 节能审查的内容？
根据节能审查办法，固定资产投资项目节能报告应包含下述内容：
(1) 项目概况；
(2) 分析评价依据；
(3) 项目建设及运营方案节能分析和比选，包括总平面布置、生产工艺、用能工艺、用能设备和能源计量器具等方面；
(4) 节能措施及其技术、经济论证；
(5) 项目能效水平、能源消费情况，包括单位产品能耗、单位产品化石能源消耗、单位增加值（产值）能耗、单位增加值（产值）化石能源消耗、能源消费量、能源消费结构、化石能源消费量、可再生能源消费量和供给保障情况、原料用能消费量；有关数据与国家、地方、行业标准及国际、国内行业水平的全面比较；
(6) 项目实施对所在地完成节能目标任务的影响分析。
具备碳排放统计核算条件的项目，应在节能报告中核算碳排放量、碳排放强度指标，提出降碳措施，分析项目碳排放情况对所在地完成降碳目标任务的影响。
节能审查机关应当从以下方面对项目节能报告进行审查：
- 项目是否符合节能有关法律法规、标准规范、政策要求；
- 项目用能分析是否客观准确，方法是否科学，结论是否准确；
- 项目节能措施是否合理可行；
- 项目的能效水平、能源消费等相关数据核算是否准确，是否满足本地区节能工作管理要求。
实践中，数据中心行业以PUE值等作为衡量能耗效果关键的指标，其值表现了在数据中心的总电能中用于IT设备的比例。PUE值越接近于1，表示数据中心的节能效果越好。另外，在部分地区性政策中还对数据中心上架率等商业指标进行限制。
4. 节能审查是否有时效限制？
就节能审查而言，根据节能审查办法，节能审查意见自印发之日起两年内有效，逾期未开工建设或建成时间超过节能报告中预计建成时间2年以上的项目应重新进行节能审查。
需要注意的是，在实务中往往存在建设项目已经动工建设，但是尚未在节能审查意见印发之日起两年内完成竣工验收，该等项目的合规性需具体结合当地节能验收及产业政策进行分析。比如，根据《上海市互联网数据中心建设导则（2021版）》，新建数据中心项目在项目获批后，报建主体应尽快动工建设，并确保两年内投入运行。《上海市经济信息化委市发展改革委关于推进本市数据中心健康有序发展的实施意见》，则进一步明确未投入运行的后果，报建主体应尽快完成项目节能审查申报和开工建设准备，并在两年内投产运行，否则将视情收回对项目的用能支持。
5. 谁负责节能审查及验收？
节能审查机关通常为当地发展和改革主管部门，各地具体操作略有不同。就北京而言，根据《北京市发展和改革委员会关于印发优化营商环境调整完善北京市固定资产投资项目节能审查意见的通知》，北京主要的节能审查机关为北京市发展改革委及各区发展改革部。就上海而言，根据《上海市固定资产投资项目节能审查实施办法》上海主要的节能审查机关为上海市发展改革委、上海市经济信息化委和各区区发展改革委（经委）。
因此建议根据项目所在地的具体审批权限，确定节能审查意见书的审批机关。
6. 未进行/未通过节能审查的法律后果？
根据节能审查办法，对未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项目，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用，限期整改，并对建设单位进行通报批评，视情节处人民币10万元以下罚款。经节能审查机关认定完成整改的项目，节能审查机关可依据实际情况出具整改完成证明。不能整改或逾期不整改的生产性项目，由节能审查机关报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭，并依法追究有关责任人的责任。
在节能审查办法更新前，多地均参考上述约定进行处罚。在实践中，由于节能审查的特殊性，处罚案例大多以责令整改为主。在新版节能审查办法及双碳政策的推动下，待观察新版节能审查办法实施后各地执法口径对数据中心而言是否会有所收紧。
7. 节能审查持有主体的是否能进行股权/控制权变更?
就股权投资而言，如被投项目仍在建设期，节能审查持有主体发生股权或控制权变更对节能审查的效力影响有时非常关键。就该等问题，各地监管口径不一，建议结合具体项目展开研究。
比如广东省目前实践中节能审查往往针对建设项目，除非与政府签署的投资协议或其他类似协议另行约定，持有的节能审查的报建主体在公司主体本身不变的情况下，股东变更或控制权变更不影响节能审查效力。如报建主体变更，则需要进行节能审查变更（变更建设主体）。
另一方面，在实践中虽然节能审查本身并未对股权/控制权变更进行限制，但是地方政府或通过在土地协议、投资协议中设置相应条款，或通过在地方针对数据中心建设的相关政策或指引中设置某些特殊约定，从而间接限制数据中心项目的控制权变更，从而防止变相倒卖节能审查的情况出现。
此外，就外国投资者或外商投资而言，节能审查暂未对外资予以限制，一般而言外资取得被投项目公司股权并未在节能审查方面受到限制。
8. 能耗水平上浮是否需要变更?
从2017年开始施行的旧版节能审查办法中，仅明确了需申请节能审查变更的情形—— “建设内容、能效水平等发生重大变动”。但2023年施行的新版节能审查办法则进一步明确了“建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动，或年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上”。均需要申请节能变更。
在新版节能审查办法颁布前，能效水平发生重大变动的认定在各地操作不一。部分城市如按年实际综合能源消费增量不超过10%、15%、甚至20%的不认定为重大变动，导致在实践中操作不一。
我们将持续关注新版节能审查办法将如何在各地落实并对数据中心投资及能耗监管产生影响。
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