企业关键矿产投资国家安全风险防控的内外兼修

标签：公司与并购-能源与自然资源，工程、能源和基础设施-能源和资源

引言：

在尖端技术广泛应用的行业需求与能源绿色转型的双重推动下，关键矿产资源已成为推动经济发展的重要因素，其供应安全直接关联到国家安全的大局。各国正通过制定一系列新政策来实现关键矿产供应的多元化，并加强了对关键矿产资源供应的干预。在此背景下，我国也制定了一系列相关法规和政策，以保障关键矿产资源安全，实现对供应链安全的全方位战略布局。

本文作为国家安全系列的第十二篇文章，将从境内境外两个视角介绍关键矿产监管的相关动态与趋势，并为跨国企业在境内外从事关键矿产资源投资活动提示法律风险以及合规应对建议。

一、矿产资源海外布局，保障国家关键矿产供应

（一）境外关键矿产的立法动态与监管趋势

当前全球矿业环境正在发生深刻变化，随着全球气候变暖和清洁能源转型的演进，西方主要经济体普遍注意到关键矿产在经济、科技、军事等领域具有决定性价值，大国之间对关键矿产的争夺日益明显，相关战略、法规随之相继出台，并随着形势发展进行了动态调整。

1. 欧盟

2023年11月13日，欧盟委员会与欧洲议会就《关键原材料法案》达成协议。该法案旨在确保关键原材料的安全和可持续供应，制定了最新的关键原材料以及战略原材料清单，提出未来欧盟将加强关键原材料供应安全、建立关键矿产集中采购组织，针对关键矿产在欧盟集团内部汇总需求并建立采购体系，推动可替代材料创新应用，同时还提高了关键原材料基准回收标准。2024年3月18日，欧盟理事会最终批准《关键原材料法案》，待欧洲议会主席和理事会主席签署后，该法案将在《欧盟官方公报》上公布，并在公布后的第20天生效。

最新修改的《关键原材料法案》涵盖34种关键原材料，主要包括锂、钴、镍、铝、铜以及稀土金属等，这些矿物原材料广泛用于电池生产、风机制造、汽车制造等绿色工业领域以及航空航天等重点领域，其中有17种被纳入“战略原材料”范畴。与最初版本相比，新增铝纳入战略原材料范畴，另外，还计划在三年内将合成石墨纳入到“战略原材料”清单中。

图1 《关键原材料法案》中列出的34种关键原材料（蓝色边框为新增的关键原材料，黑色加粗的为战略原材料）

来源：欧盟委员会

该法案强化了回收基准，提出将回收关键原材料占欧盟每年消费量的比例从此前的10%提高到至少25%。法案还规定了关键原材料加工处理比例为40%，以及矿物本土开采比例为10%。针对进口关键原材料，该法案强调，不允许单一国家供应量占比超过65%。

图2 《关键原材料法案》为战略原材料供应链上的本土产能设定了明确的基准，来源：欧盟理事会

值得注意的是，该法案增加了重点公司原材料供应风险信息披露条款，要求电池制造商、氢气生产商、可再生能源发电企业、数据传输和储存企业和航空制造企业定期出具战略原材料供应链风险评估报告，明确原材料来源地以及潜在的供应风险。[1]

2. 美国

2023年4月，美国国家安全顾问沙利文在布鲁金斯学会“重振美国经济领导地位”的讲话中，将关键矿产与半导体相提并论。

• 《关键矿产目录》

当地时间2022年2月22日，美国地质调查局（USGS）公布了最新的《关键矿产目录》。此次发布的关键矿产目录由2018年版的35种调整为50种，新增了20种、剔除了5种。主要变化在于：一是把旧版目录中的“稀土元素”变为“铈、镝、铒、铕、钆、钬、镧、镥、钕、镨、钐、铽、铥、镱、钇”等15种矿产，“钪”作为稀土元素仍然单独保留，但是“钷”作为稀土元素没有进入目录；二是把旧版目录中的“铂族元素”变为“铱、铂、钯、铑、钌”等5种矿产，但是“锇”作为铂族元素没有进入目录；三是新增加了镍和锌等两种矿产；四是剔除了氦、钾、铼、锶和铀等5种矿产。此次变化显示出美国政府对稀土和铂族元素矿产资源的管理更趋于精细化。

• 《通胀削减法案》

美国《通胀削减法案》将为新能源行业和供应链提供资金和税收抵免，显著提升了投向关键矿产的公共资金。作为《通胀削减法案》的补充，美国还制定了其他法律和政策，如《芯片和科学法案》和“美国制造”标签法规。《通胀削减法案》中与关键矿产相关的举措如下：

贷款：根据《通胀削减法案》，能源部贷款担保计划额外为包括关键矿产采掘和加工项目在内的创新清洁能源项目提供400亿美元贷款。另外，美国能源部贷款计划办公室向美国电池回收商Redwood Materials提供了20亿美元的有条件贷款，用于在内华达州建造一座电池材料回收厂；向美国矿业企业loneer提供7亿美元的有条件贷款，用于在内华达州建设Rhyolite Ridge锂和硼项目。

补贴：在研发补贴方面，《芯片与科学法案》为关键矿产前沿开采策略和技术研究项目提供补贴。在采矿业补贴方面，《通胀削减法案》为美国境内开采和加工关键矿产的项目设立5亿美元激励基金。其他举措还包括建立关键矿产储备。在制造业补贴方面，《两党基础设施建设法案》将拨款86亿美元，用于支持清洁能源技术供应链生产和人才培养。[2]

税收减免：《通胀削减法案》就因在美国境内开采和生产关键矿产而发生的生产成本提供10%的年度税收抵免优惠。《法案》要求，在2023年间，以锂电池（含正负极、铜箔、电解液、电芯以及模组）为代表的电池组件由美国或与美国签订自由贸易协定的国家制造或组装的价值量须大于50%才可获得税收减免。而该比例要求从2024年开始会逐年递增10%，直到2029年达到100%。[3]

3. 澳大利亚

澳大利亚政府发布了《2023年关键矿产战略》，但尚未针对“关键矿产”形成单独明确的监管体系，而是通过FIRB机制下的“国家利益”及“国家安全”的宽泛解读来实现其对“关键矿产”监管。澳大利亚调整了涉及矿产的土地投资的法定金额审查门槛（降低为0元），若收购方为外国政府投资者，会面临更为严格的审核标准。

在关键矿产投资领域，澳大利亚的国家安全审查非常严格，此前已有多个中资企业矿业投资被否的案例。2023年，澳大利亚以保护国家利益为由否决了某中资基金（为最大股东）对澳大利亚证券交易所上市矿业公司（澳大利亚最大重稀土矿业公司，主要资产为位于西澳的稀土矿产以及北领地的稀土矿产）股份增持的交易；否决了一家被认为与中国有关联的美国公司（与另一家中资企业均有同一董事）拟通过公司安排契约收购某澳大利亚矿业公司的申请，该公司主要资产为位于西澳大利亚Bald Hill一座正在生产的锂矿。

4. 加拿大

2022年10月28日，加联邦政府更新了《加拿大投资法》（Investment Canada Act，简称“ICA”）项下的《外国国有企业投资净收益评估指南》（Guidelines—Investment by state-owned enterprises—Net benefit assessment）和《国家安全指南》（National Security Guidelines），新规明确了两点：

一是在进行净收益评估时，只有在特殊情况下（on an exceptional basis），外国国有企业在加资产平均减少关键矿产领域的控制权收购（acquisitions of control）行为才能通过审批。加方公布的部分审查重点包括：

• 交易后外国政府对加企业的控制程度；
• 交易所涉领域的市场竞争情况，以及外资在该领域的集中度情况；
• 相关外国国有企业的企业治理和结构情况，如该企业是否符合加企业治理标准和法律要求，该企业是否遵循加自由市场原则等；
• 交易后被收购的加企业是否能继续开展商业化运营。

二是在进行“国家安全审查”时，所有外国国有企业在加关键矿产领域的投资，都将被视为对加“国家安全”的潜在危害，进而满足触发“国家安全审查”程序的条件。无论是直接投资还是间接投资，只要涉及全产业链的任一环节，即便并未取得控制权，都将满足触发该等审查条件。[4]

近年来，加拿大对外资投资关键矿产的监管逐渐趋严。例如，在2022年11月初，加拿大政府要求三家中资上市矿业公司剥离其各自对加拿大关键矿产公司的投资，这三家公司均为深交所上市公司，在各自的交易中并没有获得任何形式的控制权，尽管如此，加拿大的监管机构仍然选择在项目初期就进行干预，并做出了重大的监管决定。[5]

由此可见，加拿大对内大力推进关键矿产领域的研究和开发工作，对外不断强化对外国投资进入关键矿产领域的监管，特别是加强对外国国有企业在关键矿产领域投资的审批。对于加拿大而言，强势的监管政策的确为监管部门的有效介入提供了强有力的工具，但对于关键矿产领域的投资人而言，监管的不确定性以及潜在的巨大不利后果将对其在加拿大关键矿产相关行业的投资意愿产生重大负面影响。

5. 其他法域

除了上述提到的国家之外，近年来，其他国家和地区也先后密集发布关键矿产领域的外资监管新政，通过扩大审查范围、提高税率和特许使用费、增加环保要求、降低审查资金门槛、限制投资领域等多种方式，收紧外资监管。例如：非洲的关键矿产投资门槛也随着资源民族主义的抬头而提高，非洲多个国家通过出台新矿业法规，健全劳工保护机制，强制规定政府或本国人在矿业项目中的股权占比，限制原矿加工和出口等方式限制关键矿产的海外投资。[6]

（二）域外视角下企业关键矿产投资的风险识别与防范建议

虽然各国所采取的方式不尽相同，但总体上都围绕着“提高本国在关键矿产领域的自主能力、降低对单一第三方国家的依赖”这个主线发力。对于即将或正在关键矿产领域进行海外投资的中国企业而言，相关交易被审查和否决的风险加大，企业出海的相关成本也会提高。中资企业应高度关注并及时调整应对策略。

1. 全周期风险管理，企业行稳致远的根本保障

矿业投资具有周期长、风险大、复杂性高、投资收益起伏较大等特点，关键矿产的海外投资更是如此。因此，对于有意向涉足关键矿产海外投资的企业而言，树立全周期风险管理意识尤为重要。在投资前，对东道国的政治环境、法律环境和投资环境进行充分的尽职调查，关注矿权的合法性和安全性，合理评估预期收益与风险；在项目运营中，进行精细化管理，提高关键矿产的产量，同时推动采掘、精炼和生产过程去碳化，建立风险预警机制；在交易完成后，配合监管部门的工作，依法合规经营。

2. 多层次风险控制，企业进而有为的重要手段

风险是对目标产生影响的事件发生的可能性，既可以是积极的，也可以是消极的。对于关键矿产的海外投资而言，风险控制是指在追求商业目标和机遇的同时，将风险降低到可接受的水平。在企业的战略层面，可通过技术创新战略，降低关键矿产的采炼成本，提高生产过程的安全性；在企业的规范化运营层面，提高关键资产资源的可靠性、进行合理限度的开发和利用；在企业的法务管理层面，通过关键交易文件的起草和谈判助力关键矿产的安全运营模式，实现合同的规范执行、制度的实时修订、流程的标准化管理。[7]

3. 多渠道解决纠纷，企业化解争议的有效途径

对于海外关键矿产投资领域可能发生的纠纷，企业可以采取刚柔并济的应对策略。一方面，就交易可能涉及的风险提前与各司法辖区的监管机构进行问询与充分沟通，并试图与审批机关协商达成特定的安排解决方案；另一方面，企业可以通过国际仲裁的方式解决投资争端。在充分了解中国与投资标的国之间的国际投资协定的基础上，综合考虑管辖法院等因素，选择能够最大程度上维护企业自身权益的法律救济方案 。

二、完善境内保护体系，维护关键矿产资源安全

（一）我国的关键矿产概念

1. 关键矿产的概念界定

早在2001年，国务院批准《全国矿产资源规划》，并授权原国土资源部发布实施，要求“实施重要矿产储备，对战略性矿产资源实行保护性开采”。2009年发布的《全国矿产资源规划（2008-2015 年）》明确要“实行战略矿产储备制度”，“推进建立石油、特殊煤种和稀缺煤种、铜、铬、锰、钨、稀土等重点矿种的矿产资源储备”。2016年发布的《全国矿产资源规划（2016-2020年）》中，详细列出了包含24种矿产的战略性矿产目录。

2023年11月，国家安全部发文首次对关键矿产的概念予以定义。关键矿产，是指对新材料、新能源、新一代信息技术、人工智能、生物技术、高端装备制造、国防军工等先进产业具有不可替代重大用途的金属元素及其矿床，是支撑能源转型、技术进步和产业升级的关键物质基础。[8]可以看出，国家安全部结合了能源转型、新兴技术以及产业升级三个方面列举整理了关键矿产的概念，突出了关键矿产对促进经济发展与维护国家安全方面的不可替代性。

2023年12月，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》公布，其中第六条明确提出了增强对战略性矿产资源勘查与开采的支持。根据该条款，国务院将负责制定并公布战略性矿产资源的具体目录清单。虽然在中国现行法律体系内，关于关键矿产的界定和相关概念尚未达到完全一致，但伴随着矿产资源安全相关立法工作的持续推进，预计中国在关键矿产的定义及其名录方面的完善指日可待。

2. 中国关键矿产类别

2016年，国务院发布《全国矿产资源规划（2016-2020年）》，列明了24种战略性矿产目录矿种类。

此后，我国在2018年发布了《新时代中国战略性关键矿产目录厘定》，将21种资源品种列为战略性关键矿产。分别是：铬、铜、钴、锂、铍、铌、钽、锆、硒、铼、钒、钨、锑、镓、锗、铟、稀土、石墨、石油、铀、天然气。

根据2023年12月国家安全部的文章，对比中国与美国、欧盟关于关键矿产的需求，我国公布的关键矿产清单与美国有21种（类）重合，与欧盟有17种（类）重合。

来源：国家安全部

（二）我国关键矿产资源安全法律监管体系

我国法律体系中对于保护关键矿产资源安全的规定散见于各个部门法中，经整理主要有以下三类主要规定：

1. 关键矿产外资准入的基本规定

从全国性负面清单以及自由贸试验区的负面清单发展来看，对于关键矿产中的部分矿种，如稀土、放射性矿产和钨矿，仍采取较为保守的限制准入措施。海南自由贸易港从2020年起就放开了对采矿业的准入，2020年版的负面清单中全面取消了禁止外商投资稀土、放射性矿产、钨勘察、开采及选矿的规定，2021年版负面清单也保留了该修改。

因此，外资在选择对关键矿业进行投资时，除了在海南自由贸易港不受准入限制，在其他地区禁止投资稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿。然而，除却关键矿产中的部分矿种投资受限，对其余矿种的投资并没有准入限制，甚至我国鼓励外商投资部分矿产。例如，《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》中鼓励和引导外国投资者在采矿业投资:

在积极优化外商投资环境的目标下，我国通过发布《鼓励外商投资产业目录》强调了对石油、天然气、石墨、钾盐以及铬铁矿等关键矿产领域的关注，这反映了我国在全球资源配置中的战略考量和对关键矿产资源的高度重视。

从外商准入政策和鼓励投资目录的结合来看，我国在吸引外国投资者参与关键矿产投资方面展现出开放的姿态。通过鼓励外国投资者参与关键矿产的投资，能够促进相关产业链的完善，提高产业链的国际竞争力。这不仅有助于提升我国关键矿产的开采和加工技术水平，还能够推动相关产业的绿色发展，实现资源的高效利用和环境保护的双重目标。

2. 关键矿产外资准入的国家安全审查规定

我国在2011年发布《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》[9]初步确立了自己的外商投资安全审查框架。2020年12月19日，发改委、商务部联合发布的《外商投资安全审查办法》（以下简称“《安审办法》”），具体细化了中国外商投资安全审查制度。

首先，就外商投资安全审查的交易类型而言，包含：（1）外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业；（2）外国投资者通过并购方式取得境内企业的股权或者资产；（3）外国投资者通过其他方式在境内投资。《安审办法》几乎涵盖了所有外国投资者在中国进行的直接或间接投资。

其次，根据《安审办法》第四条规定，外商投资安全审查范围的行业分为两类，一是关系国防安全的投资，对于该领域的投资，无论外国投资者是否取得目标公司的实际控制权，均须在实施投资前进行申报；二是并不涉及国防安全，但属于关系国家安全的重要领域，对于相关领域，外国投资者在取得目标公司实际控制权的情况下，才会触发申报义务。就关键矿产而言，属于第四条规定中的第二类行业，即“重要能源与资源”。

根据公开审查案例检索结果，涉及“重要能源和资源”的申报行业有磷矿开采、浮选以及相关产品的研发、生产与营销。因此，根据法律法规和相关审查实践，外国投资者若取得投资关键矿产相关企业的实际控制权，将负有申报义务。

3. 关键矿产相关产品技术的出口管制规定

在当前世界贸易格局不断变化，贸易保护主义盛行的情况下，各国为保障关键矿场的供应链安全，对于关键矿产的出口实行谨慎的限制政策。如墨西哥、智利、哥伦比亚、马里等国宣布成立专门从事锂、铜等关键矿产开发的国有矿业企业，印度尼西亚禁止镍、铝等原矿出口 ；津巴布韦禁止锂矿出口等。[10]

2023年，为了应对当前国际形势的变化和挑战，中国就关键矿产相关出口管制相关立法和执法活动也较为活跃。镓和锗是生产先进半导体芯片的关键材料。中国在全球镓和锗的生产中占据主导地位。2023年7月，商务部与海关总署联合发布《关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告》，未经许可，不得出口镓、锗相关物项。2023年10月，商务部与海关总署进一步对石墨物项进行出口管制，取消《决定对石墨类相关制品实施临时出口管制措施》中其他物项的出口管制，但对高纯度、高强度、高密度的人造石墨材料及其制品、天然鳞片石墨及其制品进行出口管制，未经许可，不得出口。

不仅对关键矿产产品进行限制，近年来我国也不断加强对关键技术的出口管理。2023年12月，商务部、科技部联合公布《中国禁止出口限制出口技术目录》，新增了对稀土采矿、选矿、冶炼技术的限制出口。

这些政策和措施的出台，凸显了中国在全球贸易中对关键矿产资源及其相关技术出口的严谨态度和战略考量。对于涉足关键矿产和相关技术出口的企业而言，这意味着必须在业务规划和执行过程中，更加注重合规性和前瞻性。因此，企业在涉及关键矿产和相关技术出口的业务时，应提前进行风险评估，制定详尽的合规策略。

（三）境内视角下企业在关键矿产行业的风险要点

1. 外资“走进来”：遵循行业准入  履行安全审查义务

在关键矿产行业领域，现有负面清单制度为外资企业提供了较为明确的投资指引。特别是在海南自由贸易港，外资企业享有更大的投资自由度，可以不受限制地投资于采矿业。而在海南自由贸易港之外，外资企业同样被鼓励投资于除稀土、放射性矿产和钨矿之外的关键矿产资源。此外，外资企业还可依据《鼓励外商投资产业目录》中的采矿业分类，探索更广泛的投资机会。

在进行这些投资活动时，外资企业必须严格遵守《安审办法》等相关法律法规。外资企业在进行投资活动时，必须按照《安审办法》，根据投资比例的具体情况进行安全审查申报。此外，外资企业在履行安全审查义务的过程中，也应积极配合政府部门的监管，提供必要的信息和资料，确保顺利地获得批准。这不仅是外资企业遵守中国法律的体现，也是其在中国市场长期稳定发展的重要保障。

2. 企业“走出去”：遵守出口限制  树立安全保密意识

在中国，关键矿产资源及其相关技术的出口受到国家的严格监管和战略性考量。对于国内企业而言，在处理涉及镓、锗以及石墨相关物项的出口业务，以及稀土的采矿、选矿、冶炼技术的出口时，必须细致审查其产品和技术是否符合国家的出口管制规定。企业应当严格遵守相关的出口管制措施，确保不违反任何限制性规定，从而保障国内关键矿产资源的安全和稳定供应。

矿业项目通常具有长周期的特性，且所涉及的工艺和行业紧密关联国家安全。近年来，我国践行总体国家安全观，维护关键矿产资源安全属于国家安全中的重要任务。在矿业企业的运营过程中，强化员工的安全保密意识是确保企业信息安全和国家安全的关键。企业必须采取严格的保密措施，确保所有敏感信息和关键数据得到妥善保护，防止泄露给未经授权的第三方。同时，企业还应建立健全内部安全防范机制，积极防范和制止任何可能危害国家安全的间谍行为，履行维护国家安全的法定义务。在全球化和信息化日益发展的今天，这样的防范意识和措施对于保障国家的关键矿产资源安全、促进矿业企业的可持续发展具有至关重要的意义。

结语

关键矿产资源安全是关系国家能源整体安全的战略性问题。与此同时，如今的国际形势波诡云谲，地缘政治冲突逐渐加剧，这让跨国企业在投资关键矿产业务时面临的中外国家安全风险凸显，建议企业应当充分重视投资对象国家对于关键矿产资源投资活动设置的监管要求，提前制定合规管控与风险应对预案。

感谢实习生张云璨、王凯对本文作出的贡献。

扫码订阅“金杜律师事务所”，了解更多业务资讯