《取消外国公文书认证要求的公约》简介

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前言

2023年3月8日，中国驻荷兰大使代表中国政府在海牙和平宫向《取消外国公文书认证要求的公约》（Convention Abolishing the Requirement of Legalization for Foreign Public Documents，以下简称《公约》）保管机关荷兰外交部递交加入书，意味着中国正式加入《公约》。

2023年11月7日，《公约》在中国生效实施，中国同《公约》缔约国之间公文书跨境流转将不再经过传统的“外交部门认证+使领馆认证”的“双认证”程序，而是在《公约》框架下启用基于附加证明书的“一步式”证明新模式[1]。本文将探讨公约的主要内容及对跨境诉讼的影响。

一、《公约》的背景

在《公约》诞生前，国际上对文书的认证方式主要是领事认证。所谓领事认证，是指一国外交、领事机构及其授权机构在公文书或其他证明文书上，确认文书最终签署人身份及其签字或印章真实性的一种活动。领事认证曾有力地推动了文书的跨境使用[2]。但伴随着全球化的进程，各国经贸往来日益密切，文书跨境使用日益频繁，领事认证繁琐的流程给文书的使用者带来了不必要的时间成本和金钱成本，给跨境交往造成极大的不便。

下图示出了笔者代理的一件专利无效行政纠纷案件在立案准备阶段，境外当事人对授权委托书等文件进行领事认证的过程。文书完成公证后，经历了州务卿第一次认证、美国国务院认证及中国驻美大使馆第二次认证，历时三个多月。而专利无效行政案件的起诉期限为3个月，如果没有北京知产法院关于涉外案件预登记的特别规定，领事认证的流程将导致很多境外当事人无法在法定期限内提起诉讼。

图 1

简化文书的认证程序，便利文书的跨境流转，成为国际社会的普遍共识与趋势。部分国家直接单方面免除文书的领事认证，如加拿大、日本等少数国家对我国文书免除领事认证；美国、法国等国对我国部分种类文书免除领事认证[3]。更多的国家则通过双边或者多边协定对文书认证程序进行简化。《公约》就是这一领域的重要国际实践。

上世纪五十年代，欧洲委员会向海牙国际私法会议提出了缔结一项关于简化在境外制作的公文书认证程序的国际公约的建议。1956年，海牙国际私法会议第八届会议就该提议进行审议。1959年，特别委员会起草了《公约》草案初稿。1960年10月26日，海牙国际私法会议第九届会议批准了该草案的最终文本。1961年10月5日，奥地利、德国、希腊、卢森堡、瑞士和前南斯拉夫签署了《公约》。根据《公约》第11(1)条，《公约》于1965年1月24日，即第三份批准书交存60天后生效。近年来，《公约》新缔约方快速增长，目前有125个缔约方，约占世界国家和地区总数的五分之三，包括欧盟各国、美国、日本、韩国、德国、澳大利亚、俄罗斯等我国主要贸易伙伴及大多数“一带一路”共建国家[4]。

二、《公约》的内容

《公约》的核心内容是缔约国之间相互取消使领馆领事认证环节，用附加证明书（Apostille）代替传统领事认证，对文书上印鉴、签名的真实性进行验证。

1. 海牙认证

《公约》要求各缔约国取消传统的外国文书认证程序，即前述领事认证，代之以一种简化的手续要求（Apostillisation，如图2，以下称之为海牙认证），即要求文书来源国主管机关签发附加证明书。在《公约》的缔约国之间，海牙认证与传统的领事认证具有相同的效果。《公约》通过引入程序更为简化的海牙认证，有效降低了文书跨境使用者的时间与金钱成本，从而便利外国文书的跨境使用。

图 2

2. 海牙认证的适用范围

《公约》第1(1)条规定，“本公约适用于在一缔约国领土内制作，且需要在另一缔约国领土内出示的公文书。”可见，海牙认证并非适用于所有文书，其适用范围仅限于公文书（public documents）。

（1）公文书的定义

关于何为公文书，《公约》本身并没有给公文书下定义。《公约》的起草者最初在确定海牙认证的适用对象时，曾在“公文书”（英文“public documents”）和“官方文书”（英文“official documents”）两种用语之间斟酌。当时就《公约》进行谈判的代表一致认为对于除个人以私人身份签发的文书以外的所有文书，传统领事认证应当被取消。如果选择后者“官方文书”，“公证文书”（notarial acts）则很难被解释进《公约》的适用范围。考虑到前者较后者具有更宽泛的含义，更能体现《公约》的目的，《公约》的起草者最终选择前者“公文书”[5]。因此，结合目的解释以及历史解释的角度，我们认为，应当对“公文书”这一概念采取较为宽泛的理解，以确保尽可能多的文书能够基于《公约》适用程序更为简化的海牙认证[6]，“公文书”应包含任何由官方机构（authority）签发的以及具有官方身份的个人（person in an official capacity）签发的文书。

（2）结合来源国法律进一步认定公文书的范围

一个人是以私人身份行事还是以官方身份行事取决于来源国法律，也就是说，一份文书是否属于公文书的范畴，应取决于来源国法律。一份文书如果在来源国是公文书，目的国则不得以其在目的国不是公文书而拒绝接受海牙认证；对于在来源国不是公文书的，即便其在目的国是公文书，来源国也不应通过《公约》的程序进行海牙认证。

如何判断是否应当对某一种类的文书进行海牙认证，一个简单的原则就是看《公约》对来源国生效前，该文书是否需要进行传统的领事认证。如果该类文书之前需要进行领事认证，《公约》对来源国生效后，也需要进行海牙认证。如果该类文书之前就不用进行领事认证，《公约》对来源国生效后，也不需要进行海牙认证[7]。

（3）《公约》第1(2)条列举的公文书

《公约》第1(2)条列举了四种类型的公文书，分别为：（a）与一国法院或法庭相关的机关或官员出具的文书，包括由检察官、法院书记员或司法执行员（“执达员”）出具的文书；（b）行政文书；（c）公证文书；（d）对以私人身份签署的文件的官方证明，如对文件的登记或在特定日期存在的事实进行记录的官方证明，以及对签名的官方和公证证明。

《公约》第1(2)条的列举并非穷尽式列举。一份既定的文书，即便不属于《公约》第1(2)条所列举的四种公文书之一，只要来源国认为其属于公文书，也可以依据《公约》适用海牙认证。实践中，适用海牙认证的文书中绝大多数都属于《公约》第1(2)条所列举的四种公文书之一。

1）与一国法院或法庭相关的机关或官员出具的文书

这里的“法院或法庭”应采取广义的解释，涵盖司法法院和法庭、行政法庭、宪法法庭、官方宗教法庭等。至于某一个人或者机构是否与“法院或法庭”相关，则由来源国国内法规定。比如在某些缔约国，律师被视为与“法院或法庭”相关的公共机构或者官员，可签发公文书，该公文书即可依据《公约》进行海牙认证；而在其他缔约国，律师不具备这样的身份，则其签发的文书并非公文书，在该文书公证后，才可以对公证书进行海牙认证。

2）行政文书

常见的行政文书包括：公民身份文件（包括出生证明、死亡证明和结婚证明）、官方登记册摘录、行政许可证和专利授予证书、行政当局的证书。某一个人或机构的工作是否具有行政性，由来源国国内法决定。在某些缔约国，宗教机关属于行政机关。

3）公证文书

《公约》第1(2)条（c）项的“公证文书（notarial act）”为狭义的公证文书，是指由公证人起草的可以完善、记录或验证义务、事实或协议的文书或证书。在某些司法管辖区，“公证行为（notarial act）”是指公证员被授予履行的证明签名真实性的职能，但这不属于《公约》第1(2)条（c）项所指的“公证文书”，而是属于《公约》第1(2)条（d）项的“对以私人身份签署的文件的官方证明”的范畴[8]。

4）对以私人身份签署的文件的官方证明

这种情况一般发生在，需要对私文件上签名的真实性进行鉴定或者需要对副本与原件（私文件）是否一致进行证明时。在这种情况下，仅官方证明本身构成《公约》项下的“公文书”。因此，相应的附加证明书只能用来证明该官方证明本身来源的真实性，不用能用来证明该官方证明所证明的私文件来源的真实性。一官员或官方机构是否有权对私文件出具这样的官方证明，取决于来源国国内法的规定。

（4）《公约》第1(3)条排除适用的文书

《公约》第1(3)条规定了两种排除适用的情形，即（1）外交或领事人员制作的文书；（2）直接处理商业或海关运作的行政文书。

3. 附加证明书的出具（海牙认证）

（1）《公约》对附加证明书出具的规定

《公约》第3(1)条的规定，“为证明签名的真实性、文书签署人签署时的身份，以及在需要时为确认文书上的印鉴属实，仅可能需要办理的手续是文书出具国主管机关签发第四条规定的附加证明书（即海牙认证）。”根据该条的含义，对于符合定义的公文书，不需要再经过传统的领事馆的认证，只要文书出具国指定的主管机关签发附加证明书即可。

出具附加证明书实际是目的国可以要求的手续的上限（the maximum formality which may be required），该附加证明书的要求是选择性的（optional），也就是说，目的国完全可以对海牙认证进一步简化，甚至不要求任何手续[9]。

（2）附加证明书的效力

首先，附加证明书仅能证明文书的来源。附加证明书可以由任一《公约》缔约国签发，可以在任一《公约》缔约国出示使用。如前所述，在缔约国之间，海牙认证与传统的领事认证具有完全相同的效果。因此，附加证明书的效力仅限于证明文书的来源，即证明文书最终签署人身份及其签字或印章的真实性。

其次，附加证明书并不涉及文书的内容。一方面，附加证明书无法为文书内容的真实性背书。文书的内容是否真实，由来源国的文书出具机构负责。例如，就一出生证明签发附加证明书，该附加证明书能够证明该出生证明的签署人身份及其签字或印章的真实性，但不能证明该出生证明上所记载信息的真实性，包括姓名、出生日期等。另一方面，附加证明书也不能证明文书内容的合法性，从而保证文书能够在目的国得到执行。目的国的国内法往往会规定文书得以执行的条件，以及导致文书无效的瑕疵情形。因此，文书能否在目的国得到执行，还需要由目的国的有关机关对文书内容是否符合目的国的法律进行审查。

最后，附加证明书没有有效期的限制。附加证明书本身没有有效期的限制，其效力可以一直存续。缔约国不能仅仅因为附加证明书本身的签发时间而拒绝接受该附加证明书。当然，《公约》并不禁止缔约国对文书的出示设置时间限制，比如诉讼中的举证期限。

4. 负责出具附加证明书的主管机关

（1）主管机关的职能

各缔约国的主管机关主要履行如下三大职能：即

1）核验文书来源的真实性；

2）签发附加证明书；

3）根据《公约》第7条的规定，对签发的附加证明书进行记录，并应利害关系人的申请，对主管机关自己签发的附加证明书进行核验。

（2）各国的主管机关

各个缔约国主管机关的相关信息可以在海牙国际私法会议官网[10]上查询，以下对一些主要国家或地区的主管机关进行介绍。

1）中国

中国的主管机关为中国外交部，中国外交部委托各地方外办负责签发附加证明书。中国领事服务网对于附加证明书的申办程序和方法、办理或者代办机构、提交材料和收费标准等进行详细规定[11]。此外，还可以在中国领事服务网对领事认证或者附加证明书进行核查。表1梳理了外交部委托签发、委托代办附加证明书的地方外办以及在京文书附加证明书代办机构名单。

2）中国香港

中国香港指定的负责海牙认证的主管机关包括：政务司司长、高等法院司法常务官、高等法院高级副司法常务官和高等法院副司法常务官。香港特别行政区司法机构官网对可以接受加签服务之文件种类、费用、需时和申请程序等进行详细规定[12]。

需要注意的是，香港与澳门在回归前就已经加入公约。根据中国外交部的声明[13]，《公约》不适用于中国内地和港澳之间。来自香港或澳门的法律文书，须经司法部中国法律服务（香港）有限公司或中国法律服务（澳门）公司审核并加盖转递章后，方可在内地使用。

3）美国

a. 对联邦行政管理机构签发的文书进行海牙认证

美国国务院认证办公室（the Office of Authentications）负责对联邦机构签发的文书进行海牙认证。对于美国国务院签发的文书，如美国公民出生、死亡或者婚姻的领事报告，则由美国国务院重要记录办公室（the Office of Vital Records）负责进行海牙认证。美国国务院领事事务局官网对海牙认证的条件、流程、期限和收费等进行详细规定[14]。

b. 对联邦法院系统签发的文书进行海牙认证

下列法院（联邦法院系统）的书记官和副书记官（the Clerks and Deputy Clerks）有权对其法院签发的文书进行海牙认证：联邦最高法院、联邦上诉法院、联邦地区法院、联邦索赔法院、国际贸易法院、关岛地区法院、维尔京群岛地区法院和北马里亚纳群岛地区法院。

以纽约北区法院为例，纽约北区法院可以对如下两种文书进行海牙认证[15]：第一，纽约北区法院的民事、刑事或杂项案件记录中的任何公开文件；第二，纽约北区法院作出的任何作为官方行为的文件（如律师准入证书、姓名更改申请/入籍仪式的命令、一般命令等）。

c. 对各州、哥伦比亚特区和其他辖区签发的文书进行海牙认证

美国各州、哥伦比亚特区和其他辖区签发的文书，由其指定的机构，通常是州务卿（Secretary of State）负责进行海牙认证。美国各州主管机构的相关信息可以在海牙国际私法会议官网查询。

以纽约州为例，纽约州政府官网对海牙认证的流程等进行详细规定[16]，即第一，获取需要认证的文件副本；第二，由纽约州官员或者县书记员对文件进行认证；第三，将带有必要认证的文件连同所需费用（每份文件10美元）一起提交给纽约州政府；第四，提交一封预付邮资的快递信封（可选）。纽约州政府官网明确规定，对于授权委托书（power of attorney）这样的文件，需要先进行公证。

4）英国

英国负责海牙认证的主管机关是英国外交部（全称外交、国协及发展事务部，Foreign, Commonwealth and Development Office，FCDO）。英国政府官网对海牙认证的流程、条件、费用和时限等进行详细规定[17]。英国政府官网列举了可以进行海牙认证的文书，即第一，法院签发并用湿墨印章加盖的文件；第二，公共注册处签发的文件，例如出生、结婚或死亡证明，或由英国公司注册局（Companies House）签发的公司证书；第三，政府部门签发并由官员签署的文件，例如税务登记确认函；第四，注册医生签署的文件，例如医生签署的医疗证明。此外，其他文件，如授权委托书、合同或资格证书等文件，以及护照或驾驶执照等文件的复印件，只要经过作为“公共官员”的公证员或者事务律师的认证，也可以进行海牙认证。

5）日本

日本负责海牙认证的主管机构是日本外务省（the Ministry of Foreign Affairs）。日本外务省官网对可以认证的文书和流程等进行详细规定[18]。日本外务省官网明确规定，对于私文书（private documents）经过公证后，可以进行海牙认证。

6）比利时

比利时负责海牙认证的主管机关是比利时联邦外交、外贸和合作发展部（Federal Public Service Foreign Affairs, Foreign Trade and Development Cooperation），由其认证服务办公室（the office of the Legalisation Service）签发附加证明书，其官网对海牙认证的流程等进行详细规定[19]。值得注意的是，2018年5月1日起，比利时外交部不再签发纸质的附加证明书，仅签发电子附加证明书（e-apostille）。

三、《公约》对跨境诉讼的影响

2023年11月1日，最高人民法院下发《关于人民法院做好〈取消外国公文书认证要求的公约〉对我国生效后相关工作的通知》，并附上公约的内容、缔约国清单[20]。最高人民法院下发这一通知表明，法院系统已经认可附加证明书这种海牙认证方式。

对于境外当事人而言，向中国法院提交的立案材料通常包括：授权委托书、企业存续证明（Certificate of Good standing）、法定代表人/授权代表身份证明书等。公约生效前需要进行“公证+领事馆认证”的文书，在公约生效后则需要进行“公证+出具附加证明书”的程序，例如授权委托书、法定代表人/授权代表身份证明书等文书，通常可以先向所在地的具有公证资格的人员申请就上述文书进行公证，然后再就公证后的文书向主管机关申请出具附加证明书；公约生效前需要进行领事认证的文书，在公约生效后则只需要出具附加证明书，例如属于在出具国属于公文书范围的“企业存续证明”，则只需向主管机关申请出具附加证明书即可。

《公约》在中国生效后，中外文书跨境流转的时间和经济成本将大幅下降。据报道，办妥一份缔约国用文单位所需的公文书，时间可从先前的约20个工作日减少到几个工作日，缔约国间办理文书流转手续时间平均减少约90%；与此同时，入约将为中外人员和企业省去使领馆领事认证费和相关中介服务费[21]。因此，《公约》将节省境外当事人准备在中国起诉的立案材料时大量境外文书流转的时间，从而境外当事人可以合理地安排起诉时机。

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