解读《中国证监会2023年执法情况综述》

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2024年5月15日，中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）发布了《“长牙带刺”“严监严管”证监会持续加大证券期货违法行为打击力度——中国证监会2023年执法情况综述》（下称“《执法情况综述》”）对2023年执法工作情况进行了全面的总结。在过去的一年中，证监会查办的证券期货违法案件数量、处罚的责任主体数量和罚没金额均同比大幅增长，有力维护资本市场运行秩序，有效保护投资者合法权益，打击证券期货违法行为工作成效持续彰显，“零容忍”打击高压态势不断巩固。

结合证监会公布的公开信息和我们以往的办案经验，我们对《执法情况综述》进行了研读和分析。

一、2023年证券执法案件数量创近年来新高

《执法情况综述》中指出，“2023年证监会（及派出机构）共作出行政处罚539件，同比增长40%。”经进一步检索公开信息显示[1]，其中证监会作出150份行政处罚决定、派出机构作出389份行政处罚决定，总量相较于2020年至2022年案件数量的均值，增长约45%。

除行政处罚外，监管部门给予信息披露义务人行政监管措施，亦是打击证券期货违法违规行为的重要措施之一。

我们理解，2020年至2022年期间，受到新型冠状病毒肺炎疫情的影响，上市公司的发展面临种种困境，行政执法需要体现一定的“弹性和温度”，同时行政执法中调查取证也存在客观困难，故相应年度的行政处罚案件数量较少。2023年，新型冠状病毒肺炎疫情的直接影响得以消除，行政执法力度明显加强，行政处罚案件的数量明显增加。

二、聚焦欺诈发行、财务造假等重大信息披露违法行为

《执法情况综述》指出，“坚持系统治理。聚焦滥用会计政策、大额计提资产减值调节利润等违法行为，严肃查处32家情节恶劣的公司，严打借减值之名行财务造假之实的违法行为。深挖财务造假利益链条，针对多起财务造假案件出现涉案主体交叉关联、供应商和客户高度雷同、上下游配合造假的情况……”

（一）信息披露违法案件的总体情况

据公开信息显示，2023年度证监会查处的信息披露违法案件共206件（注：以公开披露文号为准的统计数据），其中涉及财务造假的案件高达109件，超过50%（需要说明的是，财务造假案件往往涉及主观过错认定，故上市公司披露的财务数据错误是否构成财务造假应以监管机构认定为准，本文所列示的内容仅供读者参考）。另外，未及时披露关联交易、违规担保的问题同样是信息披露违法案件的重灾区。

（二）常见的财务造假类型

类型一：虚构业务实质

在证监会认定的行政处罚案例中，常见的被认定为财务造假的情形是上市公司虚构上下游供应商、客户，开展没有商业实质的业务。典型的表现形式是存在设置体外公司、伪造合同单据、无货循环等事实情节。

典型案例：

【证监会〔2023〕46号】2016年至2020年，A公司与隋某力合作开展“专网通信”业务，合作期间，A公司仅存在少量专网通信业务，其他专网通信业务均为虚假，仅是按照合同约定伪造采购入库、生产入库、销售出库等单据，没有与虚假专网通信业务匹配的生产及物流，以此虚增收入、利润。

【证监会〔2023〕62号】通过签订虚假或夸大金额的工程合同、对内部承包项目少计成本等方式，虚增收入总额，虚增成本总额，少计成本总额，虚增利润总额。

类型二：跨期/提前确认收入

若上市公司未能严格按照收入确认准则的标准确认了业务收入，或对已经发生的成本暂不计入的方式减少成本，可能会被认定为财务造假。

典型案例：

【证监会〔2023〕50号】2012年至2019年，B公司将未收回的应收账款在账面虚假记账提前收回，影响B公司应收账款、银行存款、长期应收账款、坏账准备等会计科目，最终影响相关期间的净利润。

【证监会〔2023〕149号】2017年至2018年，C公司以银行承兑汇票和国内信用证向和某公司支付专网通信业务采购款，和某公司收到银行承兑汇票和国内信用证后进行贴现获得现款。由此产生的贴现费用应由C公司承担，但C公司为了调节利润，未及时将贴现费用入账，而由和某公司先行垫付贴现费用。

类型三：会计处理调整

实践中，上市公司或因对会计处理政策理解不同（如贸易类业务采用总额法还是净额法记账），或因造假目的进行会计处理，最终被认定存在信息披露违规违法行为。

典型案例：

【四川局〔2023〕2号】D公司在编制2019年度财务报告时，债务人被列为失信被执行人，且当年未回款或回款较少，D公司仅按照账龄分别计提坏账损失736,919.10元、3,089,058.43元，不符合《企业会计准则第22号-金融工具确认和计量》（财会〔2017〕7号）第四十条的规定。

D公司合并报表商誉账面价值277,291,754.08元。D公司在编制2019年度财务报告时，未聘请评估机构对相关资产组进行评估，未进行商誉减值测试，未按规定计提商誉减值准备，不符合《企业会计准则第8号-资产减值》（财会〔2006〕3号）第四条规定及第二十三条的规定。

（三）近年来，《行政处罚决定书》所涉信息披露违法行为相关内容呈现出的趋势

越来越多的《行政处罚决定书》列明信息披露违法行为涉及的金额占比和直接责任人员的过错程度，从而为后续是否追究当事人的刑事责任以及如何裁量当事人的民事责任提供了依据。

越来越多的《行政处罚决定书》的罚款金额接近或达到《中华人民共和国证券法》（2019年 修订）规定的上限（即对信息披露义务人的罚款上限为1000万元，对直接责任人员的罚款上限为500万元），体现出了从重处罚的执法趋势。

越来越多的《行政处罚决定书》以信息披露违法行为是“连续”行为为由，对当事人两年（一般追溯时效）前的违法行为进行处罚，出现了“倒罚”上市公司十几年前披露定期报告存在信息披露违法行为的案例，体现出了从严处罚的执法趋势。

特别值得注意的是，证监会在多起涉及证券欺诈发行的《行政处罚决定书》中直接基于《中华人民共和国证券法》第181条规定的客观情形，即“公告的证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容”，作为认定欺诈发行的充分条件，不考量发行人是否符合发行条件，体现出了“申报即担责”的执法精神。

三、董事（含独立董事）、监事、高级管理人员的责任认定精细化，强化对“关键少数”的责任追究

《执法情况综述》指出，“坚持精准追责。坚持实事求是，不枉不纵，做到过罚相当，加大对‘首恶’‘关键少数’惩戒力度，并尽可能降低对公司经营的不利影响。”

如前所述。越来越多的《行政处罚决定书》不仅列示直接责任人员的履职关联度，而且列示其过错程度，并非简单地将证明尽忠实勤勉义务的举证责任归于当事人。这一方面体现出执法的精细化，另一方面也是为后续可能的民事和刑事责任的追究提供了依据。

当事人的过错程度，可以归为如下三类：

第一类，故意。主动参与、组织、决策、实施信息披露违法行为，或明知相关违法行为的存在而未采取任何措施。例如，证监会〔2023〕11号案件中，监管机构认为时任董事长、董事、总经理冷某决策、组织实施财务造假，授意、指使公司开展虚假业务，虚增业绩，手段特别恶劣，情节特别严重，是信息披露违法行为直接负责的主管人员。

第二类，重大过失。未对明显异常的事项予以应有的关注。例如，在证监会〔2023〕30号案件中，监管机构认为王某作为具有会计背景的独立董事、审计委员会主任，对于定期报告未充分关注到公司的相关异常财务指标，在注册会计师对公司2020年度财务报表出具保留意见后，仍未保持高度注意义务，采取措施予以核查。

第三类，一般过失。履职关联度较强且未能提供勤勉尽责的证据。例如，在证监会〔2023〕9号案件中，时任董事长在涉案期间对包含子公司在内的整个公司体系负有管理责任，对信息披露的真实性、准确性、完整性承担主管责任。其担任董事长期间，在涉案年度报告上签字，系本案直接负责的主管人员。在公司任职的赵某、崔某、吴某、江某为本案其他直接责任人员……均在存在虚假记载的相关年度报告上签字，且并未能提供确已履行勤勉尽责义务的证据，是本案其他直接责任人员。

四、操纵市场违法行为

《执法情况综述》指出，“依法严惩部分上市公司实际控制人、董监高利用资金、持股、信息等优势，以市值管理之名实施操纵市场等性质恶劣、影响极坏的违法违规行为。”

（一）操纵市场案件的总体情况

案件数量：2023年度，操纵市场案件25件，其中证监会办理案件20件，北京监管局、上海监管局、江苏监管局、福建监管局、深圳监管局各1件。

操纵期间：短则1个月内，长则达到50个月，平均操纵的期间在13个月左右。随着执法力度加强、深入贯彻“落实早识别、早预警、早暴露、早处置的要求”，长期操纵的行为可能将逐渐减少。

处罚力度：没收违法所得金额约为12亿元，罚款金额约为21亿元，合计罚没金额超过30亿元。其中，固定罚款9件；没一罚一5件；没一罚二4件；没一罚三4件；没一罚四2件；没一罚五1件。

（二）操纵市场案件的特征及认定难点

1. 操纵者控制账号众多，账户控制关系认定是难点

25个案件中，操纵者共计使用账户将近1800个，平均每一案涉及70余个证券账户。

证券市场每日都有海量账户进行交易，哪些账户组交易的背后暗藏着操纵市场违法行为是监管机关侦查的难点，但同时证券账户组的认定将直接影响操纵行为的操纵期间、违法所得和严重程度，至关重要。

在公开披露的《行政处罚决定书》中，超过一半的案例中监管部门具体论述了对于“控制账户”的认定理由，同时，是否是操纵者控制的账户也是当事人进行行政申辩、听证所论述的重点。

典型的判断标准包括：1）他人指认或行为人自认；2）交易终端关联性；3）资金关联情况；4）交易趋同度。

例如：证监会〔2023〕55号案中，处罚决定书认定：“一是指认、自认，从主观方面反映账户的实际控制关系；二是交易终端关联性，即账户下单交易所使用的硬件终端信息IP、MAC或手机号的重合情况；三是涉案账户资金流转与当事人控制的银行账户的资金关联情况；四是操纵期间证券账户的交易趋同度。”

证监会〔2023〕17号案，处罚决定书认定：“‘曹某’等118个账户通过122.XX.XX2.52至122.XX.XX2.59号段、122.XX.XX6.52至122.XX.XX6.59号段等两组共16个连号IP地址相关联；同时，该118个账户在保证金（资金）来源、最终提盈去向、交易MAC地址、终端登录信息、当事人自认、相关人员指认、账户交易趋同等一个或多个维度上可以关联到本案当事人，足以认定。”

2. 操纵方式集中为利用资金或持股优势的连续交易以及对倒交易

25个案件中，通过资金优势、持股优势进行连续买卖、对倒或对敲操纵的案件达到22件，占比达到88%，除此之外，虚假申报为4件、信息型操纵为1件。

3. 共同操纵中的责任比例认定问题

共同操纵的核心挖掘具有合谋操纵市场的故意，进而构成共同操纵行为。2023年度，共同操纵的案件为16件，占比为64%。

在共同操纵中应如何划分责任比例，同样是操纵市场案件中的难点问题。实践中，根据相关主体在操纵行为中所起的作用，分摊的责任比例存在多种情形，需要个案判断，缺少明确的参照标准。例如：

• 证监会〔2023〕17号案，责任人受到的处罚责任比例为90%:10%；
• 证监会〔2023〕27号案，责任人受到的处罚责任比例50%:25%:12.5%:12.5%；
• 证监会〔2023〕37号案，责任人受到的处罚责任比例50%:40%:10%；
• 证监会〔2023〕52号案，责任人受到的处罚责任比例95%:5%。

五、内幕交易违法行为

《执法情况综述》指出，“从严查处关键人员内幕交易。有上市公司或者上市公司收购人、上市公司重大资产重组交易对手方的控股股东、实际控制人、董监高，将职业道德抛之脑后，利用身份便利获取内幕信息，‘监守自盗’为自己非法牟利，必须予以严惩。”

（一）内幕交易案件的总体情况

案件数量：据统计，2023年共计作出92份内幕交易行政处罚，其中证监会作出处罚10件，各派出机构处罚数量为82件。广东监管局、北京监管局、浙江监管局出具的行政处罚决定数量位列前三。

内幕信息的内容：重大投资行为相关的重大事件达到36个（包括重大资产重组、业务投资、购买资产等）；5%股东持有股份或控制权变动涉及案件24个；其他涉及的重大事件还包括股份回购、股权激励、业务调整、财务指标变化等情形。

违法类型：32个案件涉及法定内幕信息知情人自行交易，占比约35%；55个案件涉及传递性内幕交易，占比约60%；3个案件涉及法定内幕信息知情人建议他人交易；6个案件涉及法定内幕信息知情人泄露内幕信息。

处罚力度：对违法主体处以固定金额罚款的案件数量居多，共计涉及58件（包括建议、泄露、交易亏损等情形）。其中，建议行为罚款金额为10万、50万、60万不等；泄露行为罚款金额为8万、50万、100万不等。

另外，没一罚一案件10件；没一罚二案件15件；没一罚三案件14件。

（二）内幕交易案件的重点难点

1. 内幕信息形成日的认定

内幕交易形成日参照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定为“影响内幕信息形成的动议、筹划、决策或者执行人员，其动议、筹划、决策或者执行初始时间，应当认定为内幕信息的形成之时。”

然而，实践中，对于以什么时点作为动议、筹划、决策的开始时点并不统一：

• 部分案件是以内部初次沟通讨论事项作为形成日，例如：山西监管局〔2023〕5号、吉林监管局〔2023〕2号；
• 部分案件是以交易双方首次会面作为形成日，例如：安徽监管局〔2023〕1号、湖南监管局〔2023〕6号、浙江监管局〔2023〕14号；
• 还有部分案件是以双方形成初步方案时点作为形成日，例如：证监会〔2023〕15号、天津监管局〔2023〕3号。

2. 对于“推定”行为人知悉的认定（即判断交易异常）

在传递型内幕交易案件中，非“内幕信息知情人”是否明确获得了内幕信息是调查的重中之重。

第一种方式是通过当事人自认、参与有关会议的记录、往来微信等方式直接认定当事人知悉内幕消息。然而，在实践中出现这种情况的数量较少。

第二种方式是通过“内幕信息知情人的配偶、父母、子女以及其他有密切关系的人+交易活动与内幕信息基本吻合”或者“与内幕信息知情人或知晓内幕信息的人联络接触+交易活动与内幕信息高度吻合”两条规则推定知悉内幕消息。

实践中，大多数案件采用后者推定的方式认定构成非法获取了内幕消息。调查过程中考虑的维度通常有：①当事人与内幕信息知情人之间的亲密关系程度（亲属或朋友被推定知悉的可能性更高）；②知情人获知内幕信息时间、联络接触时间、实际交易时间三者之间是否显著一致；③交易风格是否发生显著变化；④买入意向强烈程度（突击开户、大额买入、借款配资等 ）；⑤实际利益归属等情形。

对于“推定知悉”的情形，实践中的自由裁量空间较大，执法尺度和标准有待完善统一。

结束语

2021年7月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》。该意见设定的主要目标有：“到2025年，资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。”

随着上述目标实现期限的日益临近，我们可以推断，2024年证券违法查处的力度和效率都会有更大幅度的增长。

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