《律师事务所从事证券法律业务管理办法》的修订解读

2023年10月26日，中国证监会和司法部发布《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（以下简称《管理办法》或者新规）。这是2007年《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（以下简称旧《管理办法》或者旧规）实施16年后的首次修订。

根据中国证监会和司法部《<律师事务所从事证券法律业务管理办法>修订说明》（以下简称《修订说明》），《管理办法》修订主要涉及四个方面的内容：（一）拓展律师事务所从事证券法律业务领域。（二）删除立案调查与业务受理审核挂钩的规定。（三）完善证券法律服务监管规定。（四）加强律师事务所建立健全风险控制制度的要求。

根据《修订说明》并基于实践经验，我们对《管理办法》的主要修订内容做出如下解读：

一、《管理办法》第六条证券法律业务事项

《管理办法》第六条律师事务所从事证券法律业务，可以为下列事项出具法律意见：

（一）首次公开发行股票、存托凭证及上市；

（二）上市公司发行证券及上市；

（三）股份有限公司申请股票在全国中小企业股份转让系统挂牌并公开转让；

（四）股份有限公司向特定对象发行或转让股票导致股东累计超过二百人；

（五）非上市公众公司向特定对象发行股票；

（六）向不特定合格投资者公开发行股票并在北京证券交易所上市；

（七）上市公司、非上市公众公司的收购、重大资产重组及股份回购；

（八）上市公司合并、分立及分拆；

（九）上市公司、非上市公众公司实行股权激励计划、员工持股计划；

（十）上市公司、非上市公众公司召开股东大会；

（十一）上市公司、非上市公众公司的信息披露；

（十二）北京证券交易所上市公司转板；

（十三）公司（企业）债券的发行及交易、转让；

（十四）境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易；

（十五）证券公司、证券投资基金管理公司及其分支机构的设立、变更、解散、终止；

（十六）证券投资基金的注册、清算；

（十七）资产支持专项计划的设立；

（十八）证券衍生品种的发行及上市；

（十九）中国证监会、司法部规定的其他事项。

（以上条款中黑体字部分为新增内容）

旧《管理办法》是2007年开始实施的，当时证券法律业务比较有限，以主板IPO、上市公司再融资、并购重组为主，新三板、公司债券、非上市公众公司、资产证券化、北交所等事物尚未出现，因此旧规不可能列示与此相关的法律业务。随着发展多层次资本市场、扩大债券发行、发展资产证券化市场以及实行以信息披露为核心的股票发行注册制改革，上述新市场、新的证券活动不断产生，律师也随之从事相关的证券法律业务。

尽管新三板挂牌和转让、公司债券、非上市公众公司、资产证券化等未在旧规中明确规定，但从近年来监管部门对证券律师的现场检查、行政监管措施、行政处罚以及相关司法判决来看，新三板挂牌和转让、公司债券、资产证券化等业务的核查和验证都适用旧《管理办法》。

因此，第六条增加的内容主要是对实践中律师已经在做的、监管部门事实上已经在按旧《管理办法》监管的证券相关业务的确认。只是企业债有些不同。将企业债纳入证券法律业务是本次修订中首次明确的。其源于中国证监会2023年10月20日发布的《公司债券发行与交易管理办法》明确了将企业债券总体纳入公司债券监管框架。因此，证券律师参与的债券业务也就扩展到了企业债。

《管理办法》第六条将律师事务所实际从事的各类证券法律业务一一明确列示，既是“拓展律师事务所从事证券法律业务领域”，同时，更是明确了新列示的这些证券业务项下律师的责任和义务都适用《管理办法》，以在此问题上定分止争。

我们还注意到，旧《管理办法》第六条的兜底条款为“中国证监会规定的其他事项”。新规将其修订为 “中国证监会、司法部规定的其他事项”。这是否意味着，中国证监会或者司法部分别可以单独规定将某个事项纳入证券法律业务范围？还是说，将某事项纳入《管理办法》的证券法律业务范围，需要由中国证监会和司法部两个部委联合规定，毕竟《管理办法》是由这两个部门联合发布的。

二、《管理办法》第七条律师起草招股说明书

《管理办法》第七条律师事务所可以接受当事人的委托，组织起草招股说明书等与证券业务活动相关的法律文件。鼓励律师事务所在组织起草招股说明书时，对招股说明书中对投资者作出投资决策有重大影响的信息进行验证，制作验证笔录。

该条明确了律师事务所可以组织起草招股说明书。旧规第七条 “律师事务所可以接受当事人的委托，组织制作与证券业务活动相关的法律文件”，其实也并未禁止或者限制律师起草招股书，其中的“与证券活动相关的法律文件”也并未限定于法律意见书。事实上，2022年1月28日中国证监会发布的《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》，提出律师可以会同保荐人起草招股说明书。由此，在新规出台之前，已经有了律师主导撰写招股说明书的A股IPO项目。

同时，该条明确律师可以起草的并不限于招股说明书，我们理解发债项目的债券募集说明书、新三板项目的公开转让说明书、基金的募集书都可以由律师撰写。

关于新规第七条第二款规定的律师对招股书制作验证笔录，用的是“鼓励”而非“必须”的表述，由此，我们理解，招股说明书的验证和验证笔录并非律师起草招股说明书必要的程序。但验证和验证笔录做与不做，是否导致律师对于其负责组织起草的招股说明书承担责任的不同，需要监管部门进一步明确。

三、《管理办法》第九条利益冲突条款

《管理办法》第九条第二款律师与当事人及其关联方具有利害关系，影响其执业独立性的，该律师所在律师事务所不得接受委托，提供证券法律服务。

旧规下第十一条对此的规定是“律师担任公司及其关联方董事、监事、高级管理人员，或者存在其他影响律师独立性的情形的，该律师所在律师事务所不得接受所任职公司的委托，为该公司提供证券法律服务。”

新规第九条第二款的规定在执行中可能比旧规更难判断。该款中的“关联方”“利害关系”如何界定？哪些属于“影响律师独立性”的情形？“律师与当事人及其关联方具有利害关系，影响其执业独立性的”，这里的“其”是指该名有利害关系的律师，还是泛指该律师所在的律所？

举个例子：某大型企业集团A拟委托甲律师事务所提供证券服务，甲律所的一名合伙人乙是A集团下属孙公司C的独董。C公司作为A集团的孙公司，对A集团没有特别的影响力。在这种情形下，甲律所能否接受委托？

分析：

1. 是否存在利害关系。合伙人乙是C公司的独董，C公司是A集团的孙公司，由此合伙人乙与当事人的关联方有利害关系。

2. 这种利害关系是否会影响“其”独立性？（1）如果“其”是指合伙人乙，那大概率会认为乙在当事人的孙公司任独董的同时，再承接A集团的证券业务，会影响乙的独立性。但是，（2）如果“其”是指乙所在的律所甲，而甲律所里有几十名甚至更多的合伙人，乙只是其中的一名非管理合伙人，甲律所是否可以承接A集团的证券业务而指定乙之外的其他律师承办此业务呢？

我们倾向于认为“其”指的是该名有利害关系的律师，由此，在（2）情形下，合伙人乙与C公司的关联关系并不会影响到甲律所其他律师从事A集团证券业务的执业独立性，甲律所应该可以指派乙以外的其他律师承办A集团的证券业务。

四、《管理办法》第十、十一、十二条律师事务所证券业务风控制度

旧规只在第四条原则规定了“律师事务所应当建立健全风险控制制度”。新规的第十、十一、十二条对律师事务所的证券风控制度提出了详细、具体的要求。包括：建立健全分工合理、权责明确、相互制衡、有效监督的风险控制制度，覆盖证券法律业务涉及的立项、利益冲突审查等各个方面；要求律师事务所风险控制制度应当明确利益冲突审查、律师执业过程中所知悉的内幕信息和未公开信息管理、律师在执业过程中买卖证券、廉洁从业等方面的具体要求；要求律师事务所应当设立风险控制委员会或者承担风险控制职能的内部机构，或者设置专门的风险控制岗位，负责证券法律业务的风险控制工作。同时，新规在第三十三条规定了未按照要求建立、执行风控制度的罚则。

根据中国证监会网站披露的信息，截至2023年10月27日，全国共有1009家律师事务所完成了从事证券法律业务律师事务所备案。[1]上述规定对律师事务所的风控建设提出了较高的要求，各家从事证券业务的律所可能都要在不同程度上对照新规建立、修改、补充、完善现有的风控体系。

五、《管理办法》第二十条工作底稿的归档和保存时限

《管理办法》第二十条律师事务所应当在业务委托结束后 60 日内完成工作底稿归档工作，并妥善保存。工作底稿保存期限不得少于 10年，自业务委托结束之日起算。

2019年12月28日修改的《证券法》第一百六十二条已经规定了证券服务机构的工作底稿保存期限不得少于十年，自业务委托结束之日起算。此次新规将原来的7年根据《证券法》修改为10年。

《管理办法》新增了工作底稿归档时限要求，即在业务委托结束后60日内。

实践中经常遇到IPO项目申报后遇到现场检查、现场督导，检查机关要求律师提供工作底稿。由于项目还在审核阶段，律师的工作底稿并未归档。再有，就储架发行的债券项目，发行人在取得中国证监会注册批文后，会根据市场情况在批文有效期内多次发行，在全部额度发行完毕之前，律师的工作底稿可能也存在没有封卷、装订、打码，没有律师签字以及没有事务所盖章等形式要件不完善的情形。我们理解，在前述情形下，由于委托事项尚未结束，律师工作底稿的这种形式要件的不完善，应不认为是违反了《管理办法》和执业规则对于律师工作底稿形式要件的要求。

六、《管理办法》第二十一条核查验证的执行主体

《管理办法》第二十一条律师事务所从事证券法律业务，应当指派律师进行有关的核查和验证工作，未取得律师执业证书的工作人员只能从事相关的辅助工作。

这是新增的条款。旧规里只是规定律师事务所及其指派的律师应审慎履行核查和验证义务。

2021年11月5日证监会在其网站上公布《律师事务所从事证券法律业务监管有关情况的通知》[2]，提到“我们在监管工作中发现，有的律师事务所的工作人员长期以“顾问”，甚至“律师”名义从事证券法律业务，但一直未取得律师执业资格证书。从事证券法律业务的律师事务所应当按照《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（证监会令第41号）要求，建立健全风险控制制度，加强对证券法律业务管理，避免上述现象的发生。对执业中存在上述情况的，我们将依法予以处理，并通报司法行政部门。”可以看出，证券监管部门对证券法律业务中非执业律师执业的情况一直非常关注。

从另一个角度看，新规二十一条也确认了在证券法律业务中，并非所有的事情都得是律师亲自办理，“非律师”是可以承担辅助工作的。但是对于哪些工作属于辅助工作，新规并未明示。

我们理解，像函证流程中的函证内容的确认和核对回函信息等属于应该由律师进行的核查验证工作，但是收发函证具体行为应该属于辅助工作；审核网络查询结果属于核查验证工作，但进行网络查询并截图行为应该属于辅助工作；工作底稿的形成以及内容的确定属于核查验证工作，但是工作底稿装订、归档等这些应可以归为辅助工作。

七、其它

1. 新规删除了旧《管理办法》第三十五条律师、律所被立案调查与该所承办的业务受理审核挂钩的规定。此前证监会发布的《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》（证监会令第 217 号）已经废止了该制度。新规反映了前述行政许可实施程序的修改。

2. 新规删除了旧《管理办法》第八条和第九条鼓励符合一定条件的律师及律师事务所可以从事证券法律业务的规定。2020年7月24日，中国证监会发布《证券服务机构从事证券服务业务备案管理规定》，自2020年8月24日起施行。据此，中国证监会已经对从事证券业务的律师事务所实施备案管理。新规根据实际情况对此进行了修订，并在第三十三条规定了不按照规定进行备案而从事证券法律业务的罚则。

【后附法规修订对比表】