法律视角下的低空经济产业发展新趋势——解读《广州市低空经济发展条例》

2024年被称为我国的“低空经济元年”，我国低空经济产业在政策法规、基础设施建设、技术创新以及市场拓展等方面取得了诸多具有里程碑意义的进展，标志着低空经济产业在法治化、规范化轨道上迈入了新的发展阶段，展现出巨大的发展潜力与广阔的应用前景。

政策及法律法规方面，2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式实施，奠定了低空经济发展的法治基础。2024年3月5日，低空经济首次被写入国务院政府工作报告，被明确为国家经济发展的新增长引擎，从政策层面凸显了低空经济在国家战略布局中的重要地位，为产业发展提供了宏观政策指引。2024年7月21日，发展通用航空和低空经济首次被写入党的二十届三中全会《决定》，进一步提升了低空经济在国家发展全局中的战略地位，为低空经济的长远发展提供了政策保障与方向指引。2024年12月12日，中央经济工作会议强调加快发展新质生产力，培育低空经济等未来产业，为低空经济产业在宏观经济政策框架内的发展提供了明确的政策导向与支持。2024年12月25日，国家发展改革委低空经济发展司正式成立，这一机构的设立标志着低空经济在国家层面的管理和统筹协调机制进一步完善，为低空经济产业的系统性发展提供了坚实的组织保障与政策支撑。

而市场及企业动态在2024年也表现的极为活跃。小鹏汽车的飞行汽车项目取得实质性进展，其分体式飞行汽车“陆地航母”完成全球公开首飞[1]，并在航展上获得大量预订订单。而亿航智能全年交付了216架无人驾驶载人航空器，成为全球首个实现商业化盈利的eVTOL企业[2]。

但需要看到的是，在“低空经济”产业高速发展的同时，我们仍处于“摸着石头过河”的阶段，难以将“低空经济”在未来可能面临的问题一次性分析清楚。因此，现行政策实际亦是鼓励各省市地方发挥主观能动性，在发展过程中发现问题并积极解决。目前全国已有超过45个城市启动了低空经济的政策规划[3]，并已出台相应条例，而这些不同的政策规范和条例，也是我们审视和探究“低空经济”产业发展趋势的重要材料。

对于广州市而言，虽然在11月18日的2024国际电动航空（昆山）论坛上，中央空管委将合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆六个城市作为开展eVTOL试点城市，其中并未包含广州，但广州市第十六届人民代表大会常务委员会第三十三次会议仍于2024年11月29日通过的《广州市低空经济发展条例》（以下简称“《广州条例》”），并将自2025年2月28日起施行，通过解读《广州条例》，特别是对比作为试点城市的深圳早于2024年2月1日起施行的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称“《深圳条例》”），我们也能从法律视角下的探寻低空经济产业发展新趋势。

一、立法背景与目标定位

《深圳条例》作为全国首部低空经济地方性法规，旨在解决“飞得起、飞得稳、飞得好”[4]的初期痛点，侧重于通过制度创新破除空域管理、基础设施等障碍，并依托深圳的无人机产业优势（占全国七成产值）加速形成产业集群[5]。《广州条例》则更注重系统性，针对空域、基础设施、安全等全链条问题提出规范，旨在疏通发展堵点，并通过应用场景多元化推动低空经济向“高质量发展”转型。广州还提出到2027年产业规模达2100亿元的目标[6]，政策目标更具量化导向。这也体现出随着低空经济产业结构的逐步清晰，在“飞行服务”、“产业发展”、“应用推广”、“安全保障”、“法律责任”等方面的规范也将更加体系化，更加有针对性地通过法律法规服务于政策目标的实现。而该等条例的具体实行则也将涉及房地产及物业服务、建设工程、融资、国有资产、城市更新、保险、企业合规、知识产权、电商物流等多方面法律专业领域，而这种多领域法律专业的融合也将成为未来低空经济产业发展的趋势。

二、条例体系与规范支持

《广州条例》的体系与《深圳条例》基本一致，共设置“总则”、“基础设施”、“飞行服务”、“产业发展”、“应用推广”、“安全保障”、“法律责任”、及“附则”八个章节。相较于《深圳条例》，《广州条例》实际是将《深圳条例》体系中的 “产业应用”、“产业支持”、“技术创新”三个章节进行了合并优化，以“产业发展”、“应用推广”进行规范。从《广州条例》的体系规范可以看出，条例对于低空经济的产业支持及规范主要体现在几个方面：一是成立空港经济区管理委员会明确管理原则；二是规范低空飞行的地面配套设施合理规划、建设及运行；三是从飞行前申报、飞行中动态监控、气象异常暂停飞行等方面对飞行器运行进行有效管理；四是对产业创新、研发、制造等多环节提供保障支持；五是对低空经济多场景应用进行拓展及探索；六是探索飞行事故的调查处置等保障机制。

三、空域管理机制的深化

《深圳条例》首创了“低空飞行协同管理机制”，推动地方与空管、民航部门的协作，并探索空域划设的地方自主管理模式。《广州条例》则进一步明确依托省级三方协同机制（省人民政府、空管、民航部门）推动空域改革，建立三方协同管理机制。同时，《广州条例》明确市人民政府应当积极争取省人民政府支持，推动空中交通管理机构在本市分类划设无人驾驶航空器的适飞空域和管制空域。适飞空域和管制空域的具体范围，由市人民政府通过市级低空飞行综合管理服务平台向社会公布。此外，《广州条例》还明确争取建立低空空域分类管理和动态调整机制，保障空域用户的差异化需求，实现低空空域资源有效管理和充分利用。《广州条例》对空域管理机制的深化更注重省级统筹与透明化管理，特别是成立广州空港经济区管理委员会，也是对政府统筹管理机制优化，有利于后续政策的进一步落地和产业的推进。而随着政策的落地，后续对于具体空域管理立法及相关配套规章制度也有待制定，这一问题不仅关乎国家领空安全，更是涉及军民航之间的协同配合，亟需有更加全面的统筹和标准。

四、基础设施建设的差异化支持

《深圳条例》第十一条规定“市人民政府统筹本市低空飞行基础设施的规划、建设和运营管理，并协同空中交通管理机构、民用航空管理部门制定本市低空飞行基础设施建设和运营标准。市人民政府支持社会资本依法参与低空飞行基础设施建设与运营，鼓励社会资本建设的低空飞行基础设施向社会开放共享。”由此可见，《深圳条例》明确支持社会资本参与基础设施建设，但更强调政府统筹规划与绿色集约原则。

《广州条例》则在此基础上对于社会资本的参与做了更深入的尝试，在基础设施建设上提出建设“低空智联网基础设施”和数字化监视底座，技术整合更深入；在社会资本参与方面则在第十八条明确列举了医院、学校、交通枢纽等具体场景的可行性论证标准，并规定基础设施变更需经空港委审批，确保规划统一性。此外，本次《广州条例》还强调建设特色产业园区，推动“产学研用”融合攻关核心技术（如通信导航、抗风扰控制），并配套专业人才培养体系。此外，提出了对适航审定机构的支持，政策覆盖更全面。

五、飞行服务与安全保障的创新

对于飞行服务和安全保障问题，深圳提出了综合平台服务及鼓励专项保险的方式。其中《深圳条例》第二十一条规定，通过建设“低空飞行服务平台”提供申报与监管服务，第三十五条则是提出“鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品”。在此问题上，《广州条例》也进行了全面的细化。一方面广州的市级综合管理平台新增气象标准联动功能（如气象异常自动暂停飞行）、飞行事故调查制度；另一方面更是建立“低空安全保障基金”，明确规定“因低空飞行遭受人身、财产损失不能得到及时赔付的，可以由低空安全保障基金先予支付”，这也是本次《广州条例》的最大特色和创新设计之一。此外，《广州条例》还明确禁止非法使用反制设备，安全监管更严格。相关保险产品的推出还有待于保险行业的进一步研究和探索，但可以想象在未来的低空领域也将发生包括类似目前公共交通领域的财产损失赔偿、人身损害赔偿、事故责任界定、保险追索等众多法律问题，而这些法律问题也必须在低空经济产业的特殊背景下形成统一、体系化的解决路径，这也对未来的立法和执法提出了高期望和高要求。

六、应用场景的拓展与区域协同

深圳侧重“城市空中交通”新业态试点，并推动国际标准合作，例如参与全球适航审定。而本次《广州条例》则更加细化了应用场景清单，涵盖物流配送、跨境飞行、医疗应急、文体旅游等，并推动南沙区试点“海陆空无人体系”。同时，明确要求通过区域协作、定期会商、信息共享等方式，与粤港澳大湾区其他城市建立产业合作、场景开放、城际出行、飞行保障等协同机制，区域一体化特征显著。

总结：《广州条例》的进步与特色

《广州条例》与《深圳条例》均是我国低空经济领域的重要地方立法探索，但两者在立法背景、核心内容及制度设计上存在显著差异和进步。

在保障飞行空域问题上，《广州条例》提出依托省三方协同管理机制、推进低空空域规划及空域分类管理。在地面配套设施建设运行问题上，提出强化统筹规划、推进配套设施建设、丰富社会资本参与、并明确基础设施运营要求。在低空飞行器管理问题上，则是提出建设市级低空飞行综合服务管理平台、提供便捷的飞行申办服务、健全信息交互协同机制、并建立安全的低空飞行安全气象标准。在事故调查问题上，规定飞行事故处置程序、并设立低空飞行事故调查制度。在产业支持及发展问题上，提出强化产业聚集、加强人才储备、深化区域合作。在产业应用方面，则是发布了应用场景清单、在深化文旅、农业、政务等各领域及应急救援场景均作出了产业应用畅想，并且提出支持南沙建设海陆空全空间无人体系试点，也将为南沙区在未来的低空经济产业发展保驾护航。

这些差异与进步既反映了广深两地产业基础的差异（深圳偏重无人机制造，广州注重场景应用），也体现了广州在吸收深圳经验后的制度优化。未来，两地或可通过差异化竞争与协同合作，共同推动大湾区低空经济生态的完善。而在法律领域，低空经济作为覆盖社会生活众多方面的新兴产业，也将带来如前面所说房地产及物业服务、建设工程、融资、国有资产、城市更新、保险、企业合规、知识产权、电商物流等多方面法律专业领域的碰撞、协调和融合。需要看到的是，目前的条例规则仍然是对产业发展核心原则的确定，对于具体产业落地的实操、配套行业规则及法律规范的制定、风险后果的解决仍留有巨大空白，对法律工作者而言，这不仅需要我们看到传统法律服务在低空经济领域仍将发挥巨大作用，如产业园建设、融资交易、争议解决等，更需要我们对全面融合下更符合低空经济产业发展要求的新型、综合法律工作进行更加深入的展望、思考及探索。

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