欧美等西方国家在俄乌冲突爆发后对俄罗斯采取的金融制裁措施，主要是禁止俄罗斯主要银行使用SWIFT系统和冻结俄罗斯央行的外汇储备。西方的金融制裁实际上是将国际金融工具武器化，用金融战争的手段替代军事战争，而其中冻结俄罗斯外汇储备所引发的国际法律问题极为深刻。很多人此前并不相信俄罗斯这样的安理会大国外汇储备会被冻结，而西方这次的冻结措施彻底颠覆了人们的认知。本文将会对冻结外汇储备有关的法律问题进行深入的探讨。
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三、没收俄罗斯外汇储备的非法性
西方国家即使不将被冻结的外汇储备挪作他用，往往也可以将其长期冻结。1979年时任美国总统卡特签署总统行政令，宣布冻结伊朗在美约120亿美元资产，此后的历任美国总统不断将该行政令延长，至今已经冻结长达43年。
但是西方国家有些人并不满足于此，针对已被冻结的俄罗斯外汇储备，美国和欧盟目前都有呼声要求政府“没收”或“征用”已被冻结的俄罗斯外汇储备，用于乌克兰重建和赔偿。尽管欧美等国对于没收俄罗斯央行资产的热情高涨，在政治层面上有广泛的共识，但没收俄罗斯外汇储备的措施，无论是在各国的国内法中，还是在国际法上，都存在更为严重的障碍。
美英、欧盟等西方国家及地区的国内法目前都没有授权政府直接没收俄罗斯外汇储备的法律规定。以美国为例，美国以行政命令的方式冻结俄罗斯外汇储备的法律授权主要来源于《国际经济紧急权力法》，而该法授权美国总统没收外国财产的前提是“美国从事武装敌对行动或受到外国或外国国民的攻击时”（“the United States is engaged in armed hostilities or has been attacked by a foreign country or foreign nationals”）。但是，目前俄乌冲突是俄罗斯与乌克兰之间的军事冲突，俄罗斯没有对美国进行攻击，美国政府也一直自认没有参与武装敌对行动，因此美国政府目前很难援引该法的规定，想要通过总统行政命令的方式没收俄罗斯央行的外汇储备资产，在国内法中缺乏法律授权。
在国际法方面，没收一国央行财产将会面临比冻结措施更大的法律障碍。西方国家通过禁止与俄罗斯央行交易的方式冻结俄罗斯外汇储备，本身就是要规避国家主权豁免原则，在国际法上已经存在很大争议。而如果要进一步采取措施没收俄罗斯的外汇储备，就直接构成了对国家主权豁免原则的明确违反，原本的伪装也就被自己彻底地撕开了。
美国此前就有过将其冻结的他国外汇储备转作他用的记录。1983年黎巴嫩贝鲁特爆炸事件发生后，丧生的美军士兵的家属以伊朗支持爆炸袭击者为由在美国法院向伊朗政府提出了索赔。美国国会此后通过一系列的立法，先后将美国国务院认定的支持恐怖主义国家作为国家主权豁免的例外，将这些国家被美国冻结的财产作为可被美国法院判决执行的财产，并最终通过2012年《伊朗威胁消减和叙利亚人权法》为案件中的索赔人进行量身定制的立法，允许美国法院执行伊朗央行被冻结的外汇储备。这个案件开创了一系列的美国立法先例，而这样的立法最终也被美国最高法院认定是有效的。2016年美国最高法院判决索赔人可以从被冻结的20亿美元伊朗央行外汇储备中获得赔偿。伊朗随后向海牙国际法庭起诉美国要求返还外汇储备，目前该案仍在审理之中。伊朗的主张得到了不结盟运动的支持，不结盟运动发表声明称美国单方面不遵守国家主权豁免原则，违背美国的国际义务和条约义务，以国际社会不存在的虚假法律规范为依据，公然的藐视了国际法。
2019年美国政府拒绝承认选举获胜的委内瑞拉马杜罗政府，并冻结了委内瑞拉央行的外汇储备，随后美国政府让委内瑞拉反对派领导人瓜伊多接管了这些资产，尽管他从来没有获得过国家实际的管治权利。美国的做法表面上看似很荒唐，但是借此却移花接木地绕过了国家主权豁免的原则，直接剥夺了委内瑞拉政府对国家资产的支配权，借用的手段就在于美国法律下承认他国政府的权利归属于美国政府而不受司法的审查。由于英国政府追随美国承认瓜伊多有权代表委内瑞拉政府，英国最高法院此后也将委内瑞拉政府20亿美元的黄金判由瓜伊多掌管。
2021年8月塔利班在阿富汗掌权后，美国纽约联邦储备银行冻结了约70亿美元的阿富汗央行资产。2022年2月，拜登总统将其中的35亿美元交给了美国国务卿指定的阿富汗代表，而不是塔利班政府，此时重现的是委内瑞拉操作模式。另外35亿美元阿富汗央行资产则被继续冻结，用于等待美国法院对塔利班的缺席判决，而美国法院进行审查的先决条件是要符合外国主权豁免的例外。如果美国国会不再采取伊朗操作模式，直接剥夺阿富汗国家豁免权，强占阿富汗央行的外汇储备，在美国法律下仍然存在着障碍。
目前美国国内在没收俄罗斯外汇储备问题上的主要争论，是美国是否无需国会立法就可以直接没收外汇储备。实际上美国如果真的想要没收俄罗斯的外汇储备并不存在实质性的困难，通过国内立法采用伊朗操作模式就可以提供解决方案，不过要按照委内瑞拉操作模式将反对派领导人强行认定代表他国政府，虽然在法律上美国已经驾轻就熟，但是要针对俄罗斯这样的大国目前可能还是会有政治层面的难度。
在美国国内的这场争论中，让我们感到惊讶的并不只是自认政治正确代表正义一方的认知已经远远超出了我们对西方法律原则的认知，而是认为应当尊重国际法的一方在完全认可了冻结外汇储备合法性的同时，主张西方国家在俄乌冲突结束之后可以始终维持冻结措施，并且可以为解除外汇储备的冻结自行设定条件，比如设立西方控制的乌克兰重建基金，而这就可以规避现有国际法的约束。由于西方国家已经掌握着资产的控制权，俄罗斯的选择只能是要么接受西方国家的条件，要么就一分钱也永远别想拿到，这也就相当于是让俄罗斯事实上付出了代价，而无论如何俄罗斯都不会再有机会看到被冻结的外汇资产了。这样的方式，西方国家在针对伊拉克、伊朗和古巴进行制裁时，已经是屡试不爽了。
美国的做法在国际法领域引发了关注，同时也引发世界各国对于自身外汇储备安全的担忧。在这种情况下，美国国内的反对声音最终是来自于美国财政部长耶伦，也就不足为奇了。耶伦在5月份的G7财长会议中明确表明，没收俄罗斯的官方资产是不合法的！这位前任美联储主席必须要从美国资本的角度审视美国的国家利益：如果被冻结的俄罗斯外汇储备可以被美国没收，世界上还有多少国家愿意持有大量的美元外汇储备和美国国债？在这个时候出于利益的考虑，可能才有机会让人变得清醒，而对于美国来说国际法早就无需考虑了。
四、冻结俄罗斯外汇储备的影响和思考
外汇储备的本质是货币发行国向储备持有国承担的国家债务，央行实际上是代表国家持有债权，美国等货币发行国冻结他国外汇储备实际就是债务国单方面冻结了自己向债权国承诺的付款义务，这显然不是债务国国内法律的效力所及，只能从国际法的角度考察其合法性和正当性。美欧等西方国家通过策略性的伪装试图绕开其国内法的规定，规避国家主权豁免这一国际法原则的适用，并不能使其规避在国际法上承担的国家主权豁免的义务。
在国际法领域对于司法管辖豁免之外的国家主权豁免问题缺乏统一国际立法的推动，仍然属于习惯国际法的范畴，因此美国有机会策略性的采用行政管辖行为试图去绕开国家主权豁免原则，实质性地对他国的外汇储备进行冻结，虽然违反了国际法原则，但是对此提出质疑的声音在美国国内已经很难再听到了。此次西方联合采取措施冻结俄罗斯外汇储备，表明欧盟、英国等其他西方国家在国家主权豁免原则的国际法认知上，最终选择了和美国保持一致，由此标志着在行政管辖豁免的习惯国际法领域西方国家内部统一认知的形成。在西方国家仍然主导着国际法律秩序的情况下，即使发展中国家最终有能力形成更为广泛的内部共识，并且仍然坚持任何国家都无权管辖其他国家及其财产的国际法原则，也很难改变冻结外汇储备问题上的国际法律现实。
在美国国内对永久冻结俄罗斯外汇储备已经接近达成共识的情况下，从遭受冻结国家的角度来看，美国内部关于没收俄罗斯外汇储备的争议已经没有了太大的意义。由于美国拥有着俄罗斯外汇储备的控制权，任何遵从国际法的努力，最终都很难让俄罗斯收回冻结的外汇储备，至少在可以预见到的将来应当是如此。俄罗斯有可能会把今后努力的重点方向放在欧洲，欧盟和英国在解除外汇储备冻结问题上最终能否像美国走得那么远，目前还需要等待机会观察。
国际法的遵守在很大程度上取决于国际社会中各国基于国际法原则对国家行为的自我克制，当自我克制缺失时，其他各国的反制措施就会发挥作用，国家行为的克制和反制是国际法秩序乃至国际秩序的基础。然而，在央行外汇储备主权豁免问题上，在西方国家银行账户上存放着大量外汇储备的发展中国家，缺少实质性的反制手段。西方国家虽然在发展中国家有着大量的私人投资，但是冻结和没收私有财产，不仅涉及到不同的国际法律问题，而且更多的会受到国家保护投资的长远政策的制约，难以简单地作为冻结国家外汇储备的反制手段。克制不足和反制无力，是造成目前国际法秩序混乱的真正原因，由此也将导致国际秩序不可避免的发生动荡，这是百年未有之大变局之下包括中国在内的很多国家必须要面对的现实。
在当前国际大环境下，西方国家内部的法律环境已经在发生着深刻的改变，对此需要我们有足够的重视。寄望于西方国家能够自我克制重新从国际法角度审视外汇储备的国家豁免问题，恐怕已经不再现实。但是，完全无视国际法的国家主权豁免原则，突破国际法的规则底线，必然会引起世界各国在外汇储备安全方面的担忧，动摇国际货币的信任基础，继而在经济和金融领域引发西方国家的系统性风险，这才是西方政府和西方资本不能不顾忌的问题，至少在短期内应当是如此。
冻结外汇储备的后果是国际储备货币国家信用基础的丧失。国际货币体系是建立在国家信用基础之上的，所有的国际储备货币地位的取得，都是货币发行国国家金融信用积累的结果，经历了漫长的信用自我约束的过程。他国持有国际储备货币的目的在于可以使用储备货币便利的购买货币发行国的商品，也可以畅通无阻在世界上进行国际支付，持有储备货币意愿的背后是货币发行国国家金融信用的背书，因此发行国在很大程度上承担着保持金融中立的重大义务。
西方国家联手冻结俄罗斯的外汇储备，彻底改变了世界各国对西方国家信用底线的认知：如果央行的外汇储备在西方国家不能享有主权豁免而可以被随意的冻结，西方货币的国家信用基础将会不复存在，其他国家持有美元和欧元货币储备的安全性就产生了问题。金融的本质是建立在完整的法律体系下的信用，货币信用基础丧失的结果是储备货币地位的加速终结。西方国家选择了用西方法律为自己违反国际法的失信行为进行背书，在西方金融信用法律体系受到重创的同时，西方法律制度的基础也将遭受严重的损害。
百年变局之下，西方金融信用法律体系以及与此相关的国际法秩序将会如何演进，值得我们持续保持观察。
