欧美等西方国家在俄乌冲突爆发后对俄罗斯采取的金融制裁措施，主要是禁止俄罗斯主要银行使用SWIFT系统和冻结俄罗斯央行的外汇储备。西方的金融制裁实际上是将国际金融工具武器化，用金融战争的手段替代军事战争，而其中冻结俄罗斯外汇储备所引发的国际法律问题极为深刻。很多人此前并不相信俄罗斯这样的安理会大国外汇储备会被冻结，而西方这次的冻结措施彻底颠覆了人们的认知。本文将会对冻结外汇储备有关的法律问题进行深入的探讨。
一、 西方冻结俄罗斯外汇储备采取的具体形式
外汇储备是国家通过中央银行（“央行”）持有的以外国货币（“外币”）计价的国家资产，是国家官方国际储备资产中最重要的组成部分。全球各国外汇储备基本是以美元、欧元资产为主，分别占58.81%和20.64%。外汇储备同时也是由政府掌控的具有多重功能的重要政策工具，是稳定国家经济发展的重要资源，对于保持本国货币（“本币”）汇率的稳定具有重要作用。外汇储备遭受的冻结必然会对国家经济的稳定和发展产生严重影响。
根据俄罗斯央行官方披露的信息，2022年1月俄罗斯国际储备总额为6,302亿美元，其中外汇储备4,979亿美元，黄金1,323亿美元。俄罗斯虽然在2014年克里米亚危机之后逐步降低了其外汇储备中美元资产的比例，但西方货币外汇储备资产总额，仍然超过了3,000亿美元。
俄乌冲突爆发后，美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大和欧盟委员会立即在2022年2月26日发表了《关于进一步限制性经济措施的联合声明》，其中的第二项就是承诺要“采取限制性措施，防止俄罗斯中央银行以破坏我们制裁效果的方式部署其国际储备”，西方国家就此达成了冻结俄罗斯外汇储备的一致意见，但是西方各国发布的法律条文，却都没有冻结俄罗斯外汇储备这样的表述。
欧盟在制裁条例中规定，在欧盟成员国范围内，所有与俄罗斯央行之间外汇储备金和资产管理有关的交易，包括与代表俄罗斯央行或按俄罗斯央行指示行事的任何法人、实体或机构（如俄罗斯国家财富基金）的交易均被禁止；美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）发布的指令也规定，禁止美国人进行与俄罗斯央行、俄罗斯国家财富基金或俄罗斯财政部有关的任何交易，包括向这些实体转移资产、代表或代理这些实体进行任何外汇交易；其他西方国家制裁措施的表述与此基本相同。
一国央行持有的美元、欧元等外汇储备，通常情况下是以央行持有的银行存款和有价证券（例如国债）的形式存放在美国、欧盟这些国际货币发行国境内的银行或金融机构的账户上，央行难以用现金形式持有外汇储备。西方国家禁止其境内任何人和实体与俄罗斯央行进行交易，实际上就禁止了持有俄罗斯央行外汇储备的西方银行和金融机构与俄罗斯央行之间对外汇储备的存取和交易，效果等同于完全冻结了俄罗斯央行存放在这些国家的银行和金融机构的存款和其他资产，也就是冻结了俄罗斯国家的外汇储备。西方各国的冻结措施，都是通过行政性立法授权行政机关直接采用行政手段完成的，没有经过任何司法程序的审查。
西方的制裁措施直接导致了俄罗斯大部分的外汇储备被冻结。在制裁之后的2022年5月20日，俄罗斯的国际储备迅速的降低至5,854亿美元，能够实际动用的储备下滑明显。冻结措施严重削弱了俄罗斯的储备资源，沉重地打击了俄罗斯的经济，对俄罗斯卢布汇率的稳定在短期内造成了严重的冲击。
二、 冻结俄罗斯外汇储备与国家主权豁免的国际法原则存在严重冲突
西方各国在冲突爆发后针对俄罗斯特定的个人和实体采取的制裁措施，无一例外都规定了对被制裁的对象所拥有或控制的资产以及经济资源予以冻结，然而在针对俄罗斯央行的外汇储备时，各国却没有用同样的方式加以冻结，而是采用了禁止交易的方式，而且西方国家也是统一的以行政命令的方式采取财产强制措施，这究竟是为什么呢？想要看懂这个问题，首先就要了解国际法中的国家主权豁免原则。
国家主权豁免是指基于国家主权平等原则，国家行为和财产不受他国管辖的权利，这种管辖通常包括立法、司法和行政的管辖。国家是平等的，平等者之间无管辖权，一国不能对另一国的国家元首、外交人员以及国家行为和财产行使管辖。国家主权豁免是国际法的基本原则，就司法范围而言，一个国家及其财产未经该国同意，不得在另一个国家的法院被诉，其财产也不得被另一个国家扣押或者执行。也就是说⼀国的国内法院不能受理以外国的行为为诉由的诉讼，也不能强制执行另外⼀个国家的财产。
长期以来，国家主权的司法豁免是国际法领域关注的重点。联合国大会2004年通过的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》（简称《豁免公约》），旨在规范“国家及其财产在另一国法院的管辖豁免”，即司法管辖的豁免，但是该公约至今并未生效。尽管如此，由于《豁免公约》在制定过程中经过了各国之间反复的协商，公约的条款已经被国际社会普遍视为习惯国际法的规则。
央行外汇储备享受国家主权豁免是国际法公认的原则。《豁免公约》第21条规定，“该国中央银行或其他货币当局的财产”作为特定种类财产享有司法强制措施的豁免，也就是说央行作为“国家”的组成部分享有国家主权的豁免。显然，外汇储备作为由央行持有的国家官方储备的最重要组成部分属于国家财产，在国际上受到国家主权豁免保护是没有争议的。那么西方国家又是如何突破国家主权豁免原则的呢？这一切首先都是从美国开始的。
美国1976年通过的《外国主权豁免法》（FSIA），给予了外国政府及其包括央行在内的下属机构的主权豁免，保护外国政府不受美国国内法院的管辖，并保护外国在美国的财产不会受到“冻结、扣押和执行（attachment arrest and execution）”。这项立法给美国带来的好处是显而易见的：只有外汇储备能够在美国受到国家主权豁免的绝对保护，外国央行才会有意愿将外汇储备存放在纽约联邦储备银行和其他美国银行的账户中，也才会愿意出资购买美联储发行的美国国债。
俄罗斯的外汇储备在美国受到主权豁免的法律保护，可是为什么又被美国冻结了呢？美国1977年颁布的《国际经济紧急权力法》（IEEPA）授权美国总统冻结外国拥有的资产，包括外国政府的财产，并将任何与资产进行交易认定为刑事犯罪。根据美国总统的行政命令，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）作出了冻结俄罗斯央行资产的行政指令，这些行政措施没有涉及到法院的管辖，也没有涉及到任何判决的执行，因此美国政府认为制裁措施并不违反美国的国内法。
然而，OFAC采取的制裁措施仍有机会受到美国法院的司法复核（judicial review），外国政府及其部门可以针对行政措施向美国法院提起诉讼要求美国法院进行审查，这种情况下俄罗斯央行就有机会针对受到冻结的外汇储备向美国法院提出国家主权豁免。为了防范这种情况，OFAC在指令中的具体措辞是禁止美国人与俄罗斯央行进行交易，即不得“转移、支付、出口、取回或以其他方式处理”，这项行政命令虽然实际上就是冻结了俄罗斯的外汇储备，但美国政府认为这不是《外国主权豁免法》所规定的“冻结、扣押或执行”，因此俄罗斯政府即使是向美国法院提出司法复核，预计最终也很难被美国法院认可。也就是说，美国政府是用这样自说自话的方式，认定国家主权豁免的美国法律不适用于美国冻结俄罗斯外汇储备的措施。
美国政府对美国国内法既然能够作出这样的解读，国际社会的国际法原则更不会是美国政府认为需要考虑的重要问题。《豁免公约》规定的适用范围是司法管辖的豁免，但美国学者们因此就认为国家主权豁免就是司法管辖豁免，不存在行政管辖的豁免，禁止与央行的交易也不是对央行财产的冻结，虽然他们也都承认央行的财产实际上就是被冻结了。他们似乎有选择性的忘记了国家主权管辖原则的国际法渊源：国家主权豁免原则的本质是国家主权平等，平等者之间无管辖权，任何国家都无权将其他国家及其财产纳入本国的管辖范围之内。基于这些国际法原则，主权豁免原则同样应当适用于行政管辖的豁免，《豁免公约》规定的只是该公约的适用范围，而不是对国家主权豁免原则本身范围的限定。没有经过司法机关正当司法程序审理，行政机关直接对合法财产采取具有强制效果的措施，显然应当受到更大的限制。央行财产享有国际法下司法管辖豁免的同时，没有理由不享有行政管辖的豁免。
美国政府此前就冻结过阿富汗、委内瑞拉、伊朗的外汇储备，在美国国内并未遭遇到阻力。但是欧盟等其他西方国家以往在冻结外汇储备问题上一直都非常谨慎，欧盟国家同样有学者认为国家主权豁免适用于所有妨碍他国管理使用其财产的任何措施，包括行政措施。然而这一次欧盟、英国加入冻结俄罗斯外汇储备的制裁行动，通过行政命令的方式禁止与俄罗斯央行之间的交易，在法律上也就转向了美国的逻辑。
欧洲采取措施的合法性最终还需要在这些国家的司法体系中获得支持，有报道称俄罗斯央行计划针对西方国家冻结其外汇储备的制裁措施提起诉讼，这方面的进展仍需关注。但是，解除冻结最终很可能是政治问题，单纯通过司法程序恐怕很难得到解决。
