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引言
2024年4月10日，工信部发布《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》（工信部通信函〔2024〕107号）（以下简称《试点通告》）。《试点通告》在北京、上海、海南、深圳四地试点对外扩大开放增值电信业务，可以说是我国自加入WTO以来在增值电信业务领域实施的最大开放力度的试点工作，国内外相关企业对此高度关注。《试点通告》本身并不直接成为开放的具体措施，还需要四地所属省（直辖市）人民政府组织制定试点实施方案，经工信部组织评估论证和批复后实际落地。（参见前期文章：千呼万唤始出来——解读工信部《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》）
本文在前期解读基础上，进一步深入分析试点工作推进的思路，提出相关建议，以供社会各界参考。
一、四地开放情况全面梳理
《试点通告》对试点地区提出了三个方面的主要条件，拥有开放创新的制度优势能够吸引外商投资，具备信息通信产业发展良好基础，具有安全监管保障能力。《试点通告》拟率先开展试点的四地，都有相应的市场开放基础和增值电信业务对外开放经验，但在开放节奏、范围、措施等方面具有差异化的特征，但同时也呈现出逐步拉齐的趋势，即政策红利不断覆盖更多的地区。如果缺乏鲜明的区域特色，可能面临红利稀释的被动局面。
（一）北京市
作为“首都经济圈”的中心，北京市经济高度发达，拥有超大规模的市场容量以及京津冀协同发展的纵深腹地。北京市以服务业扩大开放为总体目标，把数字经济高质量发展作为重要内容。在电信业务开放方面，自2015年起开始探索推进，2019年提出具体的增值电信业务开放措施。
2015年5月，国务院批复原则同意《北京市服务业扩大开放综合试点方案》，明确“促进互联网和信息服务业国内外资本合作”，但未提出具体措施。
2017年6月，国务院批复原则同意《深化改革推进北京市服务业扩大开放综合试点方案》，但未提及增值电信业务领域开放。
2019年1月，国务院批复原则同意《全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案》，明确“扩大电信业开放，在北京市服务业扩大开放综合试点示范区和示范园区，取消存储转发类业务、国内多方通信服务业务、互联网接入服务业务（仅限为用户提供互联网接入服务）等增值电信业务外资股比限制。”同时，首次提出具体措施，“取消存储转发类业务、国内多方通信服务业务、互联网接入服务业务（仅限为用户提供互联网接入服务）等增值电信业务外资股比限制” 。
2020年9月，国务院批复原则同意《深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》，明确“向外资开放国内互联网虚拟专用网业务（外资股比不超过50%），吸引海外电信运营商通过设立合资公司，为在京外商投资企业提供国内互联网虚拟专用网业务。”
2023年11月，国务院批复原则同意《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》，明确“研究建设国家新型互联网交换中心。在北京取消信息服务业务（仅限应用商店，不含网络出版服务）、互联网接入服务业务（仅限为用户提供互联网接入服务）等增值电信业务外资股比限制，研究适时进一步扩大增值电信业务开放。”
（二）上海市浦东新区（含上海自由贸易区）
作为经济第一城，上海市国际化程度高，创新能力强。其中浦东新区拥有我国第一个自贸区，对外开放经验丰富。上海自贸区自2013年开始探索增值电信业务开放，2014年、2015年均开展了较大力度的增值电信业务开放工作。2020年，上海自贸区的增值电信业务开放实践也作为成功经验向其他自贸区复制。
2013年9月，国务院批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，明确“在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务”，但是“如涉及突破行政法规，须国务院批准同意”。
2014年1月，工信部、上海市联合发布《关于中国（上海）自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》，明确信息服务业务（仅限应用商店）、存储转发类业务外资股比可突破50%；呼叫中心业务、国内多方通信服务业务、因特网接入服务业务（为上网用户提供因特网接入服务，该业务服务范围限定在试验区内）外资股比可突破50％；国内因特网虚拟专用网业务对外资开放，但股比不超过50％；在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务）外资股比不超过55%。
2015年1月，工信部发布《关于在中国（上海）自由贸易试验区放开在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务）外资股权比例限制的通告》，明确在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务）的外资股权比例可至100%。
2015年5月，工信部发布《关于在中国（上海）自由贸易试验区放宽部分增值电信业务服务设施地域限制的通告》，明确将呼叫中心业务坐席设置的地域范围由试验区放宽至上海市；将国内因特网虚拟专用网业务边缘路由器设置的地域范围由试验区放宽至上海市；允许网站加速服务器节点在全国范围内设置，但仅限于为自身网站提供加速，不得违规开展内容分发业务。
2024年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《浦东新区综合改革试点实施方案（2023－2027年）》，明确“探索有序放宽电信服务、医疗健康等服务消费市场外资准入限制”。
（三）海南省
作为第一也是唯一的自由贸易港，海南具有突出的区位优势和政策优势，特别是在对外开放方面，海南在基础设施、交通连接、法律保障、产业孵育等方面拥有深厚的潜力。最为重要的是，海南依据《立法法》和《海南自由贸易港法》的规定，具有灵活的立法自主权，能够为增值电信业务开放提供有力的法律保障措施。
2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，明确“有序扩大通信资源和业务开放。开放增值电信业务，逐步取消外资股比等限制。允许实体注册、服务设施在海南自由贸易港内的企业，面向自由贸易港全域及国际开展在线数据处理与交易处理等业务，并在安全可控的前提下逐步面向全国开展业务。安全有序开放基础电信业务。开展国际互联网数据交互试点，建设国际海底光缆及登陆点，设立国际通信出入口局。”
（四）深圳市
作为我国第一个经济特区，深圳拥有深厚的经济基础，特别是高新技术产业发展势头强劲，具有非常好的信息通信产业发展能力和潜力。深圳在增值电信业务开放领域起步较晚，不过其获得了外商投资电信企业审批权下放的独有优势，又地处粤港澳大湾区，享有数据跨境流动的便利。
2020年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，明确“安全有序放开基础电信业务。加快放开增值电信业务，逐步取消外资股比等限制。赋予深圳外商投资电信企业的审批权限。”
（五）小结
对比四个区域的增值电信对外开放力度，可以总结为以下几点：
1. 在开放的时间上，上海市浦东新区（含上海自由贸易区）最早，于2013年开始，且2015年1月即在上海自由贸易区对外资100%开放在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务）；北京市于2015年获得对外开放的支持，但2019年才获得具体的增值电信业务开放具体措施；海南和深圳均于2020年获得对外开放的支持，但仅通过《试点通告》获得具体的增值电信业务开放具体措施。
2. 在开放业务范围上，上海市浦东新区（含上海自由贸易区）早期开放力度最大，除《试点通告》开放的5项业务以外，还开放了B22 国内多方通信服务业务、B24 呼叫中心业务、B23 存储转发类业务。同时，还开放了B13 国内互联网虚拟专用网业务（IP-VPN），但外资股比不得超过50%。不过，《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》将上海自贸试验区原有区域〔28.8平方公里〕试点政策推广至所有自贸试验区执行。据此，北京、海南、深圳的开放范围是一致的。其中，海南依据《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》最早获得了IDC、CDN的开放措施。《试点通告》发布后，该四地将成为全国增值电信业务对外开放范围最大的区域。
3. 在审批权限方面，深圳具有外商投资电信企业的审批权限。根据《外商投资电信企业管理规定》，外商投资电信企业的审批主体是“国务院工业和信息化主管部门”（即工信部），属于中央事权。外商在北京、上海、海南投资电信企业，应由工信部审批，《试点通告》也要求“拟在试点地区开展前述增值电信业务的外商投资电信企业，应按照相关规定向工业和信息化部申请取得电信业务经营试点批复”，而《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》赋予了深圳外商投资电信企业的审批权限。不过，深圳的审批权限应依据哪一个文件，还需进一步确定。
4. 在法律保障方面，海南、上海市浦东新区（含上海自由贸易区）和深圳享有不同程度的自主立法权，其中海南自由贸易港立法权限最大。根据《立法法》第八十四条的规定，海南和深圳作为经济特区拥有经济特区立法权，可以根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施；上海市浦东新区（含上海自由贸易区）拥有浦东新区立法权，可以根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定，制定浦东新区法规，在浦东新区实施；海南自由贸易港拥有自贸港立法权，根据法律规定，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。不难发现，海南自由贸易港拥有最大程度的自主立法权，其可以结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规（需报送全国人大常委会和国务院备案；可对法律或者行政法规作变通规定，但应说明变通的情况和理由），在海南自由贸易港范围内实施。（参见《海南自由贸易港法》第十条）
总体来看，四地在增值电信业务对外开放领域具有各自的优势特点，下一步在制定具体实施方案中，应当找准优势，突出地域特色，用好专有政策机制，以最大化取得增值电信业务扩大开放的政策红利。根据《试点通告》的要求，四地所属省（直辖市）人民政府负责根据《增值电信业务扩大对外开放试点方案》，组织制定本区域的试点实施方案。对此，建议从划定区域、锁定场景、配套措施等四个方面入手，科学制定试点实施方案。与此同时，相关企业的参与也是十分必要和不可缺失的，而最终的开放措施，势必对拟参与试点企业的组织结构、经营模式等产生较大的影响，特别是VIE结构企业、外资企业等，可能涉及比较大的策略转变和模式调整，宜提前布局开展相关工作，必要时做好相关合规动作。
二、确定实施区域
《试点通告》确定的试点工作实施区域分别是北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港和深圳中国特色社会主义先行示范区。根据我们此前分析，这四个地方应分别是北京市全域、上海市浦东新区、海南省全域和深圳市全域。北京市面积为16410.54平方公里，上海市浦东新区面积为1210平方公里，海南省陆地面积为35400平方公里（还有海域面积约200万平方公里）。从面积和行政区划上来看，北京和海南仍有进一步细化实施区域的可能，如北京可能选定某个/些市辖区作为试点工作的具体区域，海南可能选定某个/市、县作为试点工作的具体区域，而上海市浦东新区和深圳似乎无进一步细分拆解的必要。
《试点通告》随附《增值电信业务扩大对外开放试点方案》中要求试点开放业务经营主体注册地、服务设施（含租用、购买等设施）放置地须在同一试点区域内。因此，试点四地所确定的具体试点区域范围，对于企业选址（迁址）、部署服务器、调整业务模式等来说就十分重要。
三、确定场景和具体措施
《试点通告》提出试点开放5项增值电信业务，互联网数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）、互联网接入服务（ISP）、在线数据处理与交易处理以及信息服务中信息发布平台和递送服务（互联网信息、网络出版、网络试听、互联网文化经营除外）、信息保护和处理服务业务。
《外商投资电信企业管理规定》规定外商投资经营增值电信业务的股比不得超过50%，《试点通告》明确取消上述5项增值电信业务的股比限制。从各方解读来看，取消股比限制后可能不再设置股比限制，但具体试点实施方案仍需由四地确定。下一步，试点区域对外资开放的比例是放宽至100%，还是从50%放宽至特定比例（即不允许外商独资经营），还是对5项业务采取不同的放宽策略，均需要四地在具体试点实施方案中明确。
（1）互联网数据中心（IDC）业务。这是本次开放试点中最为值得关注的项目，《试点通告》首次对港澳资本以外的境外资本放开。一般认为，IDC业务既包含传统数据中心服务，如机柜出租、机架出租、虚拟主机、带宽代理租用服务，也包括利用数据中心资源开展的云服务业务，包括IaaS、PaaS等服务模式。数据显示，2023年我国云计算市场规模超过6000亿元，同比增长32.3%，与全球20%左右的增速相比，我国市场处于快速发展期，对外资具有较强的吸引力。从业务形态来看，IDC业务从传统数据存储向资源协作演变，国际云服务商进入此业务领域，还需要跨境数据流动相关政策作为保障，以适应全球云服务之需要。2024年3月，备受关注的跨境新规《促进和规范数据跨境流动规定》正式出台，对自由贸易区赋予了一定程度的跨境数据流动监管权限。试点四地均处于自贸区范围以内，海南作为自由贸易港，其建设总体方案中明确“开展国际互联网数据交互试点，建设国际海底光缆及登陆点，设立国际通信出入口局”。结合自由贸易港“制度集成创新”的特点，能够在基础资源、设施建设、业务开放和跨境便利等方面综合发力。上海自贸区临港新片区于今年1月发布了《临港新片区数据跨境流动分类分级管理办法》，4月又进一步启用了数据跨境服务中心，帮助数据处理者高效合规地开展数据跨境流动，提供更为便利化的数据跨境流动服务。
（2）内容分发网络（CDN）业务。CDN业务是缓解互联网网络拥塞、提高互联网业务响应速度的重要手段。统计显示，CDN业务主要集中在北京、上海、广州、深圳等经济发达的省市和地区。相较而言，试点四地中北京、上海市浦东新区、深圳等具有较大的试点基础，而海南也可以依托云服务的综合吸引政策，带动CDN业务试点。
（3）互联网接入服务（ISP）业务。《试点通告》要求，ISP业务服务范围仅限于本试点区域，为用户提供互联网接入服务。因此，互联网较为发达的地区更具备试点的空间。
（4）在线数据处理与交易处理业务。该业务是我国较早开放的业务类型之一，最早于2014年在上海自贸区开放（经营类电子商务），并于2015年完全取消股比限制，属于我国增值电信业务对外开放领域经验最为丰富的业务。《试点通告》本次完全开放了此项业务，而不仅限于经营类电子商务。这项业务的主要形态为物联网平台，根据下一步的试点实施方案，如果股比放宽至100%，就意味着外资可以独立提供物联网平台服务，在智能家居、工业互联网、车联网等领域提供外商服务。
（5）信息服务中信息发布平台和递送服务（互联网新闻信息、网络出版、网络试听、互联网文化经营除外）、信息保护和信息服务业务。信息服务是数字经济的重要组成部分，其主要形态为数字技术与各行各业的融合服务，如智慧医疗、在线教育等。
总结而言，不同的增值电信业务对应了不同的商业形态及产业链条，试点四地对具体试点开放业务的选取（全量试点或选择试点）很可能与本地传统优势及产业基础密切相关，其最终的试点实施方案也对招商引资、高质量发展等具有重要意义。
四、部署安全措施
安全措施是试点实施方案的重要部分，在某种程度上可能会决定工信部对试点实施方案的评估论证结果。根据《试点通告》所附《增值电信业务扩大对外开放试点方案》，工信部商有关部门对试点实施方案组织开展专家评估论证，还要调研核查安全监管保障体系等。只有经评估论证、调研核查符合条件的地区，工信部才会作出同意开展试点的皮肤。同时，《增值电信业务扩大对外开放试点方案》还规定了“试点退出机制”，如存在企业违法违规等问题频发、风险集中、安全监管条件难以保障等情况，工信部可商相关部门视情缩减试点业务范围，对情节严重的可提前终止试点。
网络领域的安全事件具有相对性和事后性的特点，就其本质而言，是构建完善一整套风险识别、监测和应对机制。一般来说，需要综合运用机制、人员、技术、合规等手段，覆盖事前、事中和事后全生命周期，以达到预防和控制风险的效果。2023年11月，国务院印发的《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》中提出的风险防控措施可作为参考，包括6条具体措施：
具体到试点实施方案，其中的安全保障措施宜包含以下方面：
（1）风险评估、监测、预警机制。从人员、技术等方面建立风险应对机制，如成立专职委员会，识别和应对相应风险；采取数据空间、数据标注等技术手段，强化对数据使用、流动等监测、溯源的技术能力。
（2）采取风险隔离的逐步推进机制。如利用“沙盒监管”的方法，在试点初期对风险进行隔离，并在试点推进过程中逐步去除隔离；在试点中期，采用“敏捷监管”模式，构建政企磋商机制，及时针对出现的问题共商解决措施；在试点后期，对成功经验及时总结复制，而对存在问题的试点项目可以通过安全审查等机制予以纠偏。
（3）构建高效信息共享机制。对于试点中的各类信息，宜通过横向（其他试点区域）、纵向（中央主管部门）形成信息共享机制，促进试点透明、可控，也有利于及时进行多方资源配置，防范和应对试点过程中产生的风险。
此外，安全保障措施还应考虑试点的地域、企业类型和具体场景等因素，结合实际制定更为细致的方案，以及引入更具针对性的技术手段。
结语
我们理解，本次试点具有竞争特点，试点区域覆盖四地，各自具备不同的互联网发展基础、产业特色和经济实力，如何结合政策利好促进本地数字经济发展，以及进一步带动全国增值电信业务市场开放和数字经济高质量发展，是制定试点实施方案需要考虑的核心问题。《试点通告》要求经营主体注册地、服务设施须在同一试点区域内，实际上在试点四地之间也形成了排他性。拟申报试点业务的企业在选址、迁址等战略选择中，势必会考虑不同试点地区的具体实施方案的吸引力。
同时，本次试点还具有时间成本，试点工作一般需要经过试点准备、试点启动、具体实施和试点总结四个阶段，具有一定的时间周期。而外资进入市场也将带来宏观上的市场结构变化和微观上的企业经营策略调整。从政府的角度来说，宜尽快确定试点实施方案，给出政策利好的确定性及稳定性，压缩试点的时间成本和预测成本。从企业的角度来说，也宜做好试点准备，结合自身业务需求及试点方案走向，及时把握商业机遇，分享数字经济高质量发展红利。
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