UFLPA执法更新对中国企业的影响及应对

标签：公司与并购-出口管制与制裁

美国所谓的《维吾尔强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下称“UFLPA”）生效两年多，作为美国限制中国光伏产品、棉花制品及服装、甚至是汽车等关键出口商品的重要贸易保护工具，UFLPA执法对中国企业出口美国市场产生了严重影响。

2024年7月9日，美国国土安全部（DHS）按照UFLPA的要求，再度更新战略（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China，下称“2024 UFLPA战略”），明确新增铝、聚氯乙烯（PVC）和海鲜为未来执法的高优先级行业对象（High Priority Sectors for Enforcement of UFLPA）。

本文将结合我们处理相关案件的实务经验，从中国企业经营和应对的角度，总结UFLPA及其相关战略报告的近期执法动态，为企业提供总体应对策略和合规建议。

一、需要关注的UFLPA重点内容及其影响

（一）UFLPA立法概况和对中国企业的影响

UFLPA于2021年12月23日颁布，2022年6月21日生效，该法案禁止全部或部分在特定地区开采、生产或制造的商品，或由UFLPA实体清单上的实体生产或制造的商品进口美国。 [1]

受该法案影响，中国企业的产品与其供应链的任一环节若被怀疑有任何所谓的“不清洁元素”，则产品在出口美国时可能在美国海关被扣留或拒绝通关；另一方面，即使企业本身无外贸业务或不直接出口美国，也可能因与特定地区的联系或其他原因而被列入UFLPA实体清单，进而面临丧失下游客户，甚至需重新调整全产业链的风险。

（二）UFLPA实施要点：“可反驳推定”原则

UFLPA建立了“可反驳推定”原则[2]，即对美出口产品的供应链中有任一环节在特定地区开采、生产、制造，或存在UFLPA实体清单中列明的实体[3]，或其他所谓的“不清洁元素”，即该出口产品可能被推定为存在所谓的“强迫劳动”而不得进入美国市场，除非美国进口商可以提供“清晰且令人信服（clear and convincing）[4]”的证据，满足以下3个条件即可判定无责：（1）进口实体和商品满足UFLPA第3（b）条所有条件；（2）能够完全且充分回应海关与边境保护局（CBP）所有关于商品是否全部或部分由所谓“强迫劳动”生产的询问；（3）能够提供清晰和具有说服力的证据证明相关商品不涉及强迫劳动。也即拟将产品出口至美国市场的企业需要对相关产品的产业链“自证清白”。

UFLPA及其相关战略报告极具拓展性，由于美国执法机关审查对美出口产品时，并不考虑产品“特定地区成分”的价值构成比例，因此理论上只要出口产品中含有相关所谓“不清洁元素”，则将面临美国海关极为严格的调查并有可能无法通关。

（三）UFLPA实施要点：跨部门联合工作机制

为了确保UFLPA及其相关战略报告的有效实施，美国国土安全部牵头成立了“强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force，FLETF）”，其组成成员包含美国贸易代表、商务部、司法部、劳工部、国务院、财政部，观察组成员还包括农业和能源部、CBP以及国家安全委员会等。由于FLETF是多部门联合组成，该等机构也将共同对特定实体是否存在所谓强迫劳动进行调查与核实，此外在跨部门联合执法实践过程中，各行政主管机关之间也会分享相关案件信息，共享执法资源，进而通过多部门协同合作达到禁止进口存在所谓“强迫劳动”的产品的目的，同时针对存在所谓“侵犯人权”的主体也可能被美国商务部、财政部分别列入实体清单或特别指定国民清单的风险。

（四）UFLPA合规的具体实践要求

根据CBP提供的实例，某太阳能电池板进口商在申请审查时，需要提交一系列详尽的文件，包括装箱单、提单、原产国认证、发票、采购订单、合同、生产记录、投入产出库存记录、付款证明和运输记录，这些文件涵盖了从原材料采购到最终产品组装的每一个环节。进口商必须证明其太阳能电池板的制造过程，包括硅片、硅锭、多晶硅、硅和石英石等原材料的来源，均不涉及特定地区或UFLPA实体清单上的实体等所谓的“不清洁元素”。[5]CBP将根据这些文件进行适用性审查，以确定供应链的合规性。如果审查通过，货物将被放行进入美国市场；反之，企业可能面临货物被扣留和制裁的风险。

在UFLPA的要求下，企业必须对供应链进行细致全面的尽职调查，其中包括对产品及其组成的来源进行调查（下称“溯源”），以确保其产品供应链的任何环节不涉及美国法律所禁止的“不清洁元素”。上述要求不仅限于从中国出口至美国的企业，而且对即使在第三国设厂或通过第三国中转美国市场的企业同样适用，因此，该等限制一方面对企业及其供应链的合作伙伴提出了非常高的产品追溯和审查能力的要求，另一方面也间接增加了企业对产品、供应商等供应链管理的交易成本。

二、UFLPA近期执法情况

（一）UFLPA执法效果显著

1. 拒绝货物情况

自2022年6月UFLPA执法以来，CBP共审查了价值超过34亿美元的9000多个批次的货物，货物范围涉及光伏电池、电子产品、汽车相关产品、服装、化学品和地板等产品。根据CBP的数据，目前CBP共拒绝约3596个批次的货物入境美国，货值超过6.95亿美元。其中，中国被拒绝数量达到1290个批次货物，货值高达1.1亿美元。

（来自美国海关官网数据）

2. UFLPA清单实体情况

根据2024 UFLPA战略的内容，截止2024年7月17日UFLPA实体清单包括68个中国实体，企业所在行业涉及农业、电池、电子产品、食品添加剂、家用电器、有色金属、塑料和纺织品等领域。在过去13个月内，FLETF将48家中国实体增列入UFLPA实体清单之中。

笔者此前推测，随着执法实践的不断积累，未来很有可能会有越来越多的企业，特别是涉及NGO报告中不断点名的企业和多次未能通过CBP审查的企业被列入到清单之中。该推测在本次2024 UFLPA战略中得到了确认，2024 UFLPA战略认可FLETF与私营部门、非政府组织以及国际合作伙伴开展外部合作的重要作用，尤其是在UFLPA实体清单新增方面，FLETF可以借用学术组织、非营利机构、媒体和其他公共组织的报告等来确定UFLPA实体清单的新增对象。另外2024 UFLPA战略指出，2023年以来FLETF努力优化UFLPA实体清单新增流程，包括简化审查和投票流程等，提高了其UFLPA实体清单新增工作的效率与能力。

（二）新增高优先执法行业对象

根据2024 UFLPA战略的内容，FLETF经过审议新增三个“高优先执法行业对象”，具体包括聚氯乙烯（PVC）、铝和海鲜，结合之前已确定的服装、棉花和棉制品、硅基产品、番茄，目前高优先执法行业对象的数量达到7个。同时，鉴于PVC和铝适用于广泛的下游产品，甚至涉及中国出口的关键商品（如汽车及其零部件、其他铝制产品、海产品等），本次新增提高了该等行业中存在的出口外向型企业的合规义务，尤其是面向美国市场的该等行业企业的进出口商，值得相关企业重点关注和提前应对。

2023年9月19日，美国众议院中国问题特别委员会主席迈克·加拉格尔致信（以下简称“9.19信函”）美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）和国土安全部部长亚历杭德罗·马约卡斯（Alejandro Mayorkas)，要求拜登政府严格执行涉疆制裁。参照2021版《新疆供应链咨询公告》附件2所列风险行业清单、当前各类实体清单更新以及9.19信函提及实体所涉行业，食品加工业、玩具制造业、电子装配业、冶金级硅业、生物技术、人工智能、轨道交通、新能源、矿产、安全防范等行业均存在被列入高优先级执法行业清单的可能，由此可见受制裁产业种类和范围将进一步扩大。

（三）UFLPA清单移除实务

在UFLPA实体清单移除工作方面，相关移除程序可通过FLETF成员机构的建议或清单内实体的申请而启动。根据2024 UFLPA战略中的内容，FLETF目前正在受理和评估三家UFLPA实体清单企业正式移除程序。

由于FLETF在执行UFLPA时内部运作和决策方面公开信息极少，在UFLPA实体清单新增时亦很少明确其将企业列入的依据和事实，中国企业开始通过在美国法院起诉的方式质疑FLETF的决定，要求其向涉案企业开示决策依据和相关事实，进而为后续成功移除创造条件。在近期披露的一个案件中，美国法官认定虽然FLETF绝大部分政府文件记录为保密状态，但要求FLETF向公众披露一项其在将企业列入UFLPA实体清单时的“标准操作程序”（SOP）。

乐观来看，2024 UFLPA战略中也提到，FLETF正筹集更多资源，以完善和落实UFLPA实体清单的增列和移除程序。由此可见，随着UFLPA执法程序的确定性增加和资源的持续投入，未来移除成功的概率有所增加。

三、企业的应对要点

针对进口商而言，当货物发生被CBP根据UFLPA扣留、排除、扣押的情况后，可申请适用“推定拒绝”的例外情形，并提供“清晰且令人信服的证据”来证明该等进口货物、物件、物品以及商品并不涉及所谓的“强迫劳动”开采、生产或制造。但从实务上来看，UFLPA项下要求的证明标准非常严苛，加之如果发生暂扣，货主仅有30天的时间提交相关证据。因此，需要企业注意提前应对，在相关产品尚未到达美国海关前即做好充分的准备。

（一）精准评估并理清适合企业自身实际情况的溯源逻辑及应对方案

各企业的应对准备和合规管理应充分考虑企业自身的追溯管理能力，包括对供应链各环节的透明度、数据收集和管理能力以及对供应商的控制和监督能力，确保能够追踪到每一个供应链环节，尤其是涉及特定地区以及高优先执法行业的环节。

同时，需了解上游供应商的配合意愿和实际情况，包括供应商是否愿意提供所需的追溯信息，是否具备提供该等信息的能力，以及他们的合规管理水平，并通过定期的供应商审核和尽职调查来评估供应商的配合度与合规管理情况。

企业应当以当前较为严格的通关标准作为内部排查的参照，意味着需要按照UFLPA的要求，进行全面的供应链溯源和合规管理，可以通过制定内部合规手册和操作指南等明确各部门和员工的责任和操作流程，确保每一个环节都符合UFLPA的要求。

然而，在准备向进口商或CBP提交证明材料时，具体拟披露数据信息通常“以有限材料实现有效证明”为目标，即尽量做到在符合法律要求的同时，只披露必要的、关键的供应链信息，避免过多披露不相关或敏感的商业信息。

（二）与已有合规体系结合，建立或增加合规体系要素

可以结合企业原有的合规管理制度，例如已建立的ECP合规体系/数据合规体系或劳动合规体系等，适当嵌入UFLPA的相关合规要素，如供应商尽调和分级管理，定期内审、外部审计制度完善，企业自身生产活动中的“强迫劳动”禁止等，以点带面，逐步完善有关UFLPA的合规和追溯管理体系。

（三）对美国进口商的强制性要求

按照目前CBP公布的《进口商指南》，CBP提供了非穷尽式列举的证明资料清单，以提示进口商可以通过证据资料证明进口产品中不含有“特定地区”元素，或含有“特定地区”元素但不涉及所谓的“强迫劳动”，具体证明资料包括但不限于：供应链尽职调查情况（如尽职调查报告和过程文件等），供应链追踪信息（如供应商名单、生产制造商名单等），供应链管理措施信息（如内控管理制度和审计表单文件等），以及未在“强迫劳动”下开采、生产或制造的证据（如生产工人工作时间、工资支付、强迫劳动事项审计等）。

（四）极限情况应急预案准备和长远审慎经营

企业一旦收到美国海关的暂扣通知或下游客户提出的溯源需求，并达到CBP认为的“清晰且令人信服”的标准，理解相关证明难度较大。因此为了避免临时应对的窘迫，建议企业结合自身的情况，提前做好完善且有针对性的应急预案，必要时可寻求第三方专业机构的协助。

此外，在建立起适配自身经营现状的溯源机制后，企业还应构建持续监控和改进机制，定期评估和更新合规管理措施。随着UFLPA执法力度的加强和执法范围的扩大，企业需要不断调整和优化合规策略，确保始终符合最新的法律要求，并可以通过内部审计、第三方审核和供应商培训等方式，不断提升合规管理水平。

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