美国出口管制新政下——未经核实清单（UVL）对企业的影响及应对

前言

近期，美国频繁发布新的出口管制措施，试图加紧推动全球供应链贸易的区域化脱钩，其相关影响在中美之间乃至越来越广泛的范围内蔓延，不仅体现在贸易政策上，还包括产业政策、投资政策以及各种制裁和限制方面。

如最近市场上广泛关心的，美国商务部工业与安全局（以下简称“BIS”）以美国国家安全和外交政策的视角于2022年10月7日宣布修订出口管理条例，补充和修改了三项共计9类出口管制新规（以下简称“本次新政”）。本次新政的内容随后陆续正式生效，其目的是进一步限制中国购买和制造某些特定用途的高端芯片的能力，限制中国获得先进计算芯片、开发和维护超级计算机以及制造先进半导体的能力。

同时，BIS亦将31家中国实体列入其出口管制未经核实名单（Unverified List, 以下简称“UVL”），对这些实体从美国出口商获取产品实施新的限制，并要求与这些中国公司交易的美国公司应相应开展额外的尽职调查。

本文将着重分析企业被列入UVL后所面临的风险及困境，旨在结合我们的实践经验，并为相关企业提供应对建议。

一、UVL相关背景及基本概念

(一) 什么是UVL

根据美国《出口管理条例》（以下简称“EAR”）的规定，当BIS在做EAR管辖物项的最终用途审核（End-use check）时，因超过美国政府控制的原因，无法核实物项的最终用户和最终用途的合法性和可靠性时（即无法确认该实体是否“善意”（bona fides）时），BIS便会将该等实体列入UVL（具体规定详见EAR第744节）。

上述规定也可看出UVL更多强调BIS对于美国EAR物项在进口国家的最终用户和最终用途方面的管理要求，针对未能适时按BIS通知开展用户和用途信息核实从而可能导致EAR物项违规转移，例如可能转移至EAR所禁止或限制的用户和用途方面的风险，因此，与BIS下属其它管制黑名单如实体清单等因被识别出参与或违反美国国家安全或外交利益等行为且具有列明违法证据的名单不同，将该等存在用户或用途未经核实从而导致可能存在转移风险的加入UVL。从BIS出口执法管理角度看，其本质是在推动相关企业配合披露交易涉及的最终用户和最终用途信息，从而达到并实现美国出口管制针对EAR物项“合规管理”的目标。

(二) 最终用途核查（End-Use Check，EUC）

EUC旨在帮助美国政府阻止大规模杀伤性武器的扩散、限制对恐怖主义的支持，并查明未经授权的最终用户。在这个过程中，使用有关EAR管辖物项的企业有可能被随机选中而被要求配合开展EUC核查。

EUC核查主要包括两种类型，即许可前检查（Pre-License Check，PLC）及装运后核查（Post-Shipment Verification，PSV）且以PSV为主，据悉，近期实践中大约有50% 的PSV核查主要由美国驻世界各地包括莫斯科、北京、香港、新德里、新加坡、迪拜、伊斯坦布尔的大使馆或领事馆的出口管制官员（Export Control Office，ECO）进行，剩下50%则由美国国内的相关调查官员进行。

核查期间出口商通常被要求提供与特定物项有关的所有文件，ECO将采取相应步骤进一步核查最终用户是否在货物单据中注明的指定地点使用该物项。同时为完成上述核实，ECO将可能涉及对相关外国收货人或者购买方等进行实地访问，从而得以验证采购物项的具体地址及是否被正确使用，如果ECO发现该等物项与文件所列明地址不符，或使用用途不当时，该等检查结果往往被视为“不利结果”处理，而该出口商的出口活动也将受到更为紧密的监控。

(三) UVL清单项下的中国实体数量

根据截至本文发表之日的统计，被列入过UVL的中国实体的数量已达到137例（含截止目前已被移除的主体在内）。而从被列入UVL的行业类别来看，相关清单实体则主要集中在光电技术、计算机和软件信息、半导体以及汽车、生物医药、激光、机械设备等高新技术领域及行业。

而在上述UVL清单实体中，已有不少中国实体因配合BIS完成最终用途核查，继而成功移出清单。从BIS公布的公开文件来看，该等移除实体包括中国境内企业、科研机构、高校等。2020年10月9日，BIS发布对UVL的修订，新增26个实体，移除40个实体，其中包含16家中国内地实体。

(四) 本次新政下UVL相关规定的变化

与以往不同，本次新政项下，美国BIS就UVL相关规则新宣布了两个“60日”审查期限。围绕该等规则变化，美国商务部出口执法办公室（OEE）发布了一份政策备忘录，并在其中对新规做了如下详细说明：

1. 决定加入“未经核实清单（UVL）”的60日：如果BIS在提出进行最终用途核查请求后60日内，未能完成最终用途核实的，BIS则其将启动程序将涉案企业加入“未经核实清单”；

2. 决定加入“实体清单（EL）”的60日：若在涉案企业因所在国政府持续拒绝协助等原因而导致在相关企业被加入“未经核实清单”后60日内仍未能完成美国商务部最终用途核查的，则BIS将启动程序将涉案企业加入“实体清单”（Entity List）[1]。

这意味着，UVL项下的实体距离被列入BIS的实体清单（EL）只有一步之遥，即UVL企业若在被加入“未经核实清单”后60日内未能完成有关产品的最终用途核查，则会被加入EL，从而进一步“坐实”就涉美物项被“卡脖子”的“待遇”。而该等政策也进一步表明，美国政府重点希望利用上述愈发趋严的监管手段包括升级实体清单的措施，来推动更多企业配合美国政府的EUC核查。诚然，任何实体要被正式加入EL也仍需基于EAR的相关规定，即仍需由美国商务部最终用户审查委员会最终决定后加入。

二、企业被列入UVL清单可能面临的影响

(一) 采购物项所涉程序性要求增加

企业被列入UVL后，往往会面临如下被加强管控的情形，从而影响原本的正常交易：

1. UVL实体将不再适用EAR项下的许可证例外（license exception），即在接受美国出口、再出口或者属于“国内转移”的EAR物项时，不再享受通过EAR的许可例外而免于许可证申请的便利措施；

2. 出口商、再出口商、国内转移商在与UVL上的实体进行交易时，其中对于属于EAR管辖但不需要出口许可证的物项的交易，该等出口商、再出口商或国内转移商均需要事先向UVL实体获取一份UVL声明（UVL Statement），即，增加了程序性要求。

(二) 物项采购受限

亦如前述，被列入UVL的实体如在60日内不能通过美国商务部的最终用途核查，则将自动被加入EL。而被列入EL后，大概率获取所有属于EAR管辖的物项均必须获得BIS的出口许可证。然而在实践中，绝大多数许可证审批均被要求为“推定拒绝”，即在没有充分理由的情况下，BIS会默认拒绝来自美国出口商或其他供应商的出口许可证申请。

此外，近期实践中，不少国际供应商基于自身的合规要求，会在具体销售措施上严于EAR的相关规定，即，为避嫌考虑，可能在商业层面即不愿意与UVL项下的实体进行任何生意往来，这亦使得UVL清单实体获取涉美物项的渠道变得更窄，严重影响企业供应链的安全。

(三) 引发“市场情绪”

从市场看来，美国本次新政采取的一系列限制措施实质上是对华半导体技术出口控制的大规模升级，已沉重打击并切实地反应在了不少国内半导体企业身上。

新政公布后，许多中国半导体企业受到的打击正在资本市场显现。有芯片企业在被BIS列入UVL的短短两日后，其股票开盘跌停，甚至一度达到今年以来的最大跌幅，严重影响的投资人和市场的信心。尽管企业紧急发布公告，阐述被列入UVL并不会对公司正常的经营产生实质影响以期安抚投资者，但实际效果似乎并不明显。

三、UVL清单的移除

如上所述，UVL不同于EL和被拒绝人员清单（Denied Persons List，简称“DPL”）等，通常而言，UVL实体如果能够向BIS证明其EAR物项的最终用户、收货方或交易中的其他实体之身份和用途的合法性及可靠性，则该等实体申请移除的概率也较大。

当然，就具体程序而言，被列入UVL的中国企业，需要向中国商务部协调确认后，方可推进落实相关移除评估、ECO联络、问询应对、企业实地核查及制度体系完善等具体流程，特别是BIS的企业实地核查要在中国商务部的认可下才可以进行。

清单移出申请中通常需要向BIS解释移除的理由，以及提供能够验证最终用途所需的信息，从而向BIS证明交易的真实性和可靠性。这类证明通常会包括：（1）向BIS证明EAR管控物项的处置情况；（2）向BIS更新外国实体的地址或联系方式，并解释之前未能取得联系的原因；（3）之前未能在检查时提供配合的原因，例如疫情影响等，当然根据企业前期评估了解到具体情况，还需要提前准备相关问题应对清单等。

BIS执法机构负责官员（Deputy Assistant Secretary for Export Enforcement）将对移除申请进行审查，评估申请主体的“善意”，并将评估结果书面告知申请人，同时也会在美国联邦公告（Federal Register）上公布。该决定将是BIS的最终决定，即不再有复议程序。

结语

本次新政虽对以半导体企业为首的中国相关实体的限制有进一步的收紧，但美国对中国高新技术企业的“卡脖子”并非“新鲜事儿”，本次只是将早前美国智库报告中的草蛇灰线以立法形式逐步落地。对此，我们建议中国相关企业和投资人以及其他市场主体实时跟进美欧管制相关法规政策变化，并将该类风险及影响融入到长远商业规划的考量中。

本团队正在协助部分相关企业推进清单移除相关事宜，如对相关新政及具体清单移除较为关注，欢迎随时与我们联系。

感谢实习生于淼、聂立鑫对本文作出的贡献。

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