未熟之果不可粥于市——60号令下企业如何落实食品安全主体责任 - 金杜律师事务所

引言

据统计数据显示，2022年全年，我国抽检食品及食品相关产品共800361批次，合格率为98.219%，相较2021年和2020年略有下降[1]。从去年315晚会曝光“土坑酸菜”事件到今年315晚会揭露假香米香精勾兑的真相，再次为消费者敲醒“盘中餐”也并非“粒粒皆辛苦”的警钟。从“化不掉的雪糕”到“某天酱油的双标行为”，相关企业得以“沉冤昭雪”究竟是有几分笃定或是侥幸，我们无从得知。如何破除消费者与生产经营者之间此类互不信任、似是而非的矛盾，从而维护舌尖上的安全以提振消费信心？除了期待生产经营者良心经营以外，更要将责任落到实处，消费者才能食得安心。

自2022年9月22日，国家市场监督管理总局（“市监总局”）印发《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（市监总局令第60号）（“60号令”）以来，国务院食品安全委员会办公室多次推动落实“两个责任”之一的“生产经营者主体责任”，并定下“一年打基础，两年全覆盖，三年见成效”的目标[2]。市监总局局长罗文表示，2023年的工作重点之一是督促企业按照60号令的要求，真正把落实食品安全的主体责任落到最小工作单元[3]。

60号令主要在《中华人民共和国食品安全法》（“《食安法》”）和《中华人民共和国食品安全法实施条例》（“《食安条例》”）基础之上，加强了食品生产经营企业（“食品企业”）的主体责任：首次提出食品安全管理人员（“食安管理员”）的具体配置，明确并细化其分工与职责，确保责任制的落实；建全了食品安全风险防控动态管理机制，完善了食品安全管理制度。适用60号令的单位主体为食品企业。网络食品交易第三方平台、大型食品仓储企业、食品集中交易市场开办者、食品展销会举办者可以参照60号令执行。个体工商户等其他食品生产经营者则按照属地市场部门制定的管理办法执行[4]。

自60号令落地以来，各地市场监督管理局（“市监局”）纷纷出台相关配套指南、细则等，以进一步指导不同地区、不同类型的食品企业将食品安全主体责任落到实处。60号令于去年11月1日正式实施，截至目前，已有上海、广东、浙江、河北、广西、山东、四川、新疆等十余地市监局依据60号令开出了企业未落实食品安全主体责任的多张罚单。监管部门对落实食品安全主体责任这项工作的重视程度由此可见一斑。作为今年执法工作的重点，各地市监局可能会在下半年更进一步加大执法力度，食品企业有必要做好准备，从容应对。

60号令仅有22条，我们参考食品行业的其他法律法规以及各地市监局发布的各类相关指引，深入解析此60号令新增的责任内容，并结合60号令实施近半年以来公布的相关中央地方行政处罚案例，总结新规之下企业食品安全主体责任的合规重点。

一、60号令新在哪里

落实食品安全责任制和完善食品安全管理制度是近年来食品安全监管的重要手段。早在2015年，“史上最严”《食安法》已规定企业违反相关食品安全管理制度时，单位主体承担行政处罚，而“法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员”也可能处以行政拘留、限制甚至禁止相关从业的资格罚。为监督食品安全主体责任的落实，原国家食品药品监督管理总局（“原食药监局”）于同年5月颁布《关于监督食品生产经营者严格落实食品安全主体责任的通告》（已于2023年2月21日废止），规定了七条食品生产经营者的“应当为”和“禁止为”及其后果。同年12月，原食药监局等五部门颁布了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，规定了食品领域行政违法案件涉嫌犯罪时的处理依据和相应结果。2019年修订的《食安条例》则细化了企业主要负责人的义务，进一步落实生产经营者的食品安全主体责任，并首次规定“1倍以上10倍以下罚款”的处罚到人责任要求。

在《食安法》规定食品企业应当依法配备食品安全专业技术人员、食安管理员的基础上，60号令第一次对企业内部食品安全管理机构设置予以明确规定，规定食品企业应在除企业主要负责人（“主要负责人”）外，增设两类食安管理员（即，食品安全总监与食品安全员），并设置了其他相关配套规定。另一方面，60号令对企业现有食品安全管理制度提出了新要求：企业应当完善其食品安全动态管理机制，在依据原法规落实自查制度的同时，新制定食品安全风险管控清单（“风控清单”），新建立“日管控” “周排查” “月调度”三大制度（“三大制度”）并形成相应报告。（见图1）

（图1）

二、60号令新增义务重点解析

1. 企业聘任食安管理员的义务

如前文所述，60号令规定了企业设置三类食安管理员的义务。三类食安管理员包括主要负责人、食品安全总监（视情况）以及食品安全员。

食安管理员的类别

(1) 主要负责人：是指在本企业生产经营中承担全面领导责任的法定代表人、实际控制人等主要决策人。

(2) 食品安全总监：60号令并未强制规定所有食品企业均须配备食品安全总监。必须配备食品安全总监的五类情形规定在60号令第5条中。（见图2）

（图2）

首先，特殊食品生产企业（包括保健食品、特殊医学用途配方食品或者婴幼儿配方食品等的生产企业），无论规模，必须配备食品安全总监。其他四类情形均需结合企业规模等要素判断是否适用。其次，至于如何认定其中三类情形提及的“大中型”企业，60号令或者其他全国性食品行业法律法规并未给出统一标准，但是60号令征求意见稿曾援用《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》[5]（“《划分办法》”）。尽管在最终稿中被删去，我们注意到《上海市餐饮企业落实食品安全主体责任工作指引》仍将《划分办法》作为判断上海市大中型餐饮企业的依据：“上述所称的大中型餐饮服务企业的划分标准参照《划分办法》，其中：大型餐饮服务企业每年营业收入超过1亿元人民币、从业人员数量超过300人，中型餐饮服务企业每年营业收入超过2000万元、从业人员数量超过100人，营业收入及从业人员数量应同时满足要求”。因此，建议企业在判断是否属于“大中型”企业时可以参考《划分办法》的划分标准[6]。需注意的是，部分省市的地方性文件对划分标准有更明确的规定。比如在杭余市监处罚〔2023〕322号案例中，杭州市余杭区市监局直接依据《浙江省食品经营许可实施细则（试行）》[7]，认定该企业由于加工经营场所的使用面积为2500平方米而属于大型餐饮企业。

今年3月，已有地方市监局依据60号令对符合上图情形的应当配备食品安全总监却仅配备了食品安全员的某大中型餐饮服务企业[8]、某大中型食品销售企业[9]和某用餐人数400余人的托幼机构食堂[10]作出行政处罚。

(3) 食品安全员：所有食品企业至少配备1名食品安全员[11]。因此，若企业配备了食品安全总监，则必定有食品安全员与食品安全总监共同履行安全管理职责。

至于食安管理员的具体人数，则视企业规模、食品类别、风险等级、管理水平、安全状况等，结合具体需求而定。

食品安全总监和食品安全员的任职模式

60号令并未明确限定任职模式，食品安全总监和食品安全员可以为专职或者兼职人员[12]，这与现有《食安法》《食品生产许可管理办法》《食品经营许可管理办法》的规定保持一致。值得注意的是，对于某些特定食品企业，有相关规定要求其设置的食安管理机构或食安管理员应当为“专职”。比如，婴幼儿配方乳粉生产企业[13]，为养老服务机构提供餐饮服务的食品企业[14]，中央厨房[15]、连锁餐饮企业总部[16]、网络餐饮服务第三方平台提供者[17]等。另外，企业也需注意部分地区特殊规定。比如，广东省、陕西省市监局出台的专门管理办法[18]要求生产食品添加剂、白酒、肉制品、食用植物油、调味面制品的食品企业配备“专职”食安管理员，广东省甚至对食安管理员的职级有要求。因此，部分地区部分食品企业配置食安管理员时应当满足上述特殊规定的“专职”要求，如无可适用的特殊规定，一般的食品企业可选择设立“兼职”食安管理员。另外，在任职资格要求和培训考核要求方面，60号令未对两种任职模式进行区别对待，相关要求对两种任职模式同样适用。

食品安全总监和食品安全员的资格要求

60号令规定的资格要求如下图3所示，其中部分要求是对《食安法》第44条（须通过安全管理能力考核）和第135条（消极资格限制）的重申，此外的三条积极资质要求（见图3“★”号标记）是60号令新增内容。此外，相较于食品生产企业，原食药监局印发的《食品经营许可审查通则（试行）》对于食品经营企业相对放宽要求：取得国家或行业规定的食品安全相关资质的，可以免于食品经营企业对食安管理员的安全管理能力考核。

（图3）

值得一提的是，若企业聘用上图消极资格限制中列明的任意一类人员作为食品安全总监或食品安全员，根据《食安法》第135条将被吊销许可证。另外，对于已建立食品安全管理部门并配备相应食安管理员的企业，可保留原部门及人员配置[19]，但须确保他们履行相应职责。

综上，企业在聘任食安管理员时应做好背调与考察，对管理能力、背景进行严格审核，并通过任命文件、聘书、会议纪要等形式明确相应岗位职责。

企业对食安管理员的培训与考核

60号令对《食安法》中培训、考核食安管理员的具体内容进行了补充。区别于对企业一般职工进行的食品安全知识培训，对食安管理员培训、考核的内容为法律、法规、标准和专业知识。实践中，由于地方市监局依法对主管辖区内食品安全总监、食品安全员随机进行监督抽查考核，企业对这两类食安管理员的具体考核内容可以以此作参考[20]。

60号令增加了对培训、考核情况进行记录、存档的义务。这方面60号令仅做了概括要求，未进一步明确具体细化要求，如记录、存档培训考核的具体内容、保存时间。

目前已有市监局对无记录资料等能证明已实施培训、考核的企业进行处罚[21]，另外，在部分相关案件中，市监局检查了当事人有无培训教材、培训和考核计划[22]。因此，建议食品企业至少记录培训和考核的时间、地点、内容、接受培训和考核的人员、考核结果[23]等，存档以备查。建议企业同步准备培训和考核的计划、培训教材、考核资料等，用以证明履行60号令中企业培训、考核的义务。关于记录保存期，可参考其他相关法规的要求或当地规定，比如，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》为网络餐饮服务第三方平台提供者设置了至少2年的记录保存期。《上海市餐饮企业落实食品安全主体责任工作指引》规定保存期限宜为2年。

企业对食安管理员的履职保障与奖励机制

这也是60号令的新增内容。为保障食品安全总监和食品安全员依法履行职责，企业应当为他们提供必要的工作条件、教育培训和岗位待遇。同时，鼓励企业建立激励机制，比如依据管理绩效、风险管理能力、危机应对能力等设定绩效考核制度，或者为工作表现优异者提供荣誉表彰、福利待遇、晋升机会等。

企业的记录、存档备查义务

60号令除了规定了前述企业对培训考核情况的记录、存档备查义务外，在第14条中还要求记录、存档以下事项：（1）三类食安管理员的设立、调整情况；（2）企业制定的《食品安全总监职责》、《食品安全员守则》（后述）；（3）食品安全总监、食品安全员的履职情况，比如他们提出的意见建议和报告等。另外，60号令同样未明确上述事项的记录、存档期限，建议企业至少保存2年[24]。

2. 食安管理员的职责划分

三类食安管理员中，主要负责人对食品安全工作全面负责，食品安全总监和食品安全员则起到协助作用。

主要负责人的职责有：（1）建立并落实食品安全主体责任的长效机制；（2）食品安全风险防控职责；（3）为食品安全总监和食品安全员履职提供支持和保障；（4）在作出涉及食品安全的重大决策前，充分听取食品安全总监和食品安全员的意见和建议。未见法律法规明确此处“涉及食品安全的重大决策”的范围。根据通常食品生产经营实践，我们建议企业考虑包括以下情形：（1）主要原辅料和成品的质量标准及供应商的选取；（2）关键生产设备、技术工艺、检验设备的选取；（3）质量安全管理文件的批准；（4）生产、质量、检验等部门的关键岗位人员的选用等。
食品安全总监和食品安全员须承担的责任应分别规定在由企业制定的《食品安全总监职责》和《食品安全员守则》中。下图（图4-1）和（图4-2）分别为60号令“食品安全总监职责”和“食品安全员守则”的法定主要内容。食品企业应结合实际情况对此进行细化与完善，尤其应当考虑食品企业类型的不同，比如，餐饮企业可以规定其食品安全员按照《餐饮服务食品安全操作规范》、《GB31654 餐饮服务通用卫生规范》督促落实企业生产经营过程控制要求等。

（图4-1）

（图4-2）

对于未强制要求设置食品安全总监的企业，部分食品安全总监职责已由60号令明确分配给主要负责人或食品安全员代为承担。例如，“日管控”时，变为由食品安全员直接上报主要负责人；“周排查”也变为由食品安全员执行。但“月调度”时，60号令第13条却仅规定了食品安全总监有对主要负责人的每月汇报义务，似乎未考虑到食品安全总监缺位的情形。从法理角度，法定必须配置食品安全总监的情形只有五种，是因为在其他情形下，仅在主要负责人之外配置食品安全员即可满足相应食品企业落实主体责任的要求。因此，不属于管理类职责（如“组织拟定”、“督促指导”）的食品总监的具体职责，似乎应移交由食品安全员承担。据此，在主要负责人编制《每月食品安全调度会议纪要》过程中，似乎应由食品安全员替代履行此处的每月汇报义务，但新规未予明确。

除上述职责以外，食品安全总监和食品安全员应当履行“否决建议”职责。这两类食安管理员发现有食品安全事故潜在风险的，有义务提出停止相关食品生产经营活动等的否决建议，企业有义务立即依据此等建议分析研判并采取措施。

3. 企业完善食品安全动态管理机制的义务

60号令第10条至第13条规定企业应当落实《食安法》第47条食品安全自查制度的要求，又新增了企业制定三大制度的义务。自查是指企业根据食品安全有关要求，自行组织的定期检查评价。企业的食品安全自查制度不可替代60号令的三大制度，今年3月，就有某食品销售企业因仅进行自查工作，但未按照60号令开展“日管控”工作而被张家港市监局开发区分局认定违反60号令第10条、第11条，被行政处罚[25]。

在具体开展工作时，企业应首先制定风控清单，以此为基础制定三大制度，并在依据制度开展工作的过程中形成相应报告（见图5）。

（图5）

制定风控清单

由于法律法规未有对风控清单检查项目、具体内容等的规定，企业可以围绕食品行业法律法规、食品安全国家标准（如《GB14881食品生产通用卫生规范》《GB31621食品经营过程卫生规范》《GB31654餐饮服务通用卫生规范》等）、食品安全认证体系的要求（危害分析和关键控制点HACCP等）等，结合食品生产经营的实际情况，设定检查项目和具体检查内容。常见的风控检查项目有[26]：（1）生产、经营资质等；（2）原辅料控制：包括进货查验记录、运输贮存等；（3）过程控制：包括生产、加工环境条件，如厂区、车间、设备设施等；（4）产品检验、标签与说明书；（5）食品安全事故处置；（6）信息记录和追溯；（7）从业人员管理等。整体来说，考虑到食品生产企业、餐饮企业的特殊性，其风险管控相较一般的食品经营企业更严格，检查项目和内容更复杂。

日管控

“日管控”的核心在于“发现”。是指由食品安全员基于上述风控清单进行每日检查并及时记录，形成《每日食品安全检查记录》，目的是排除生产经营各个环节中的风险隐患，食品安全员一有发现食品安全的风险隐患即应采取防范措施并上报。值得提醒的是，即便“日管控”中未发现问题，也应当进行记录，报告零风险。

周排查

“周排查”的重点在于“分析研判”。是指食品安全总监（食品安全员）基于企业自查、“日管控”等其他日常食品安全管理检查工作中收集到的信息，结合专业知识对风险隐患进行识别、分析研判，使食品安全风险隐患得到解决，并形成《每周食品安全排查治理报告》。

月调度

“月调度”的要点在于“总结与布置”。是指主要负责人听取食品安全总监的食品安全管理工作情况汇报，进行月度总结并布置下月重点工作。实践中，听取汇报的内容主要可包括（1）当月食品安全管理的各项数据；（2）企业自查、“日管控”、“周排查”等途径发现的风险隐患及解决情况等。作出的下月工作安排主要可包括下月重点建立完善的制度机制、推进落实的防控措施、排查治理的风险隐患等。

尽管未见对三大制度的具体内容有强制性要求，我们建议应至少规定工作内容、工作流程以及工作频次要求，且企业设置的工作频次要求不得低于法定“每日” “每周一次” “每月一次”的要求，比如，在企业生产经营方式不以日、周、月划分的情况下，可以建立“多班次管控” “隔日排查” “半月调度”等类似制度。若企业此前已有类似工作机制，可以将原有制度与三大制度相结合继续执行[27]。

形成三大制度相应报告

60号令要求企业在开展“日管控” “周排查”以及“月调度”的过程中分别形成《每日食品安全检查记录》《每周食品安全排查治理报告》《每月食品安全调度会议纪要》（“三大报告”）。60号令实施以来，已有地区出台了三大报告的示例、模板等，可以为企业提供参考[28]。至于三大报告的更具体要求，部分地区已有规定，如云南省、福建省出台指引手册[29]要求食品安全总监将《每周食品安全排查治理报告》及时上报至主要负责人，并抄送相关责任部门负责人；福建省工作手册还要求主要负责人审阅并签字确认《每月食品安全调度会议纪要》，其余地区则有待地方出台相关文件进一步明确。

另外，企业的日管控、周排查和月调度不能流于形式，而应如实记录，否则仍有受到行政处罚的风险。在德旌市监罚〔2023〕109号案例中，某食用油生产经营企业因其2023年1月29日至2月19日日管控检查记录的检查结果与市监局工作人员2月15日现场检查的情况不一致，被认定为属于“未按规定建立食品安全管理制度的行为”，因其属于拒不改正的情况，市监局依据60号令第18条，对其处以罚款。

值得注意的是，若食品企业停工停产，则可暂不执行上述三大制度[30]，但应如实记录相关情况，且在企业恢复生产经营后及时恢复执行制度。

三、60号令的监督与处罚

市监局负责监督食品企业落实食品安全主体责任。总的来说，企业若未严格按照《食安法》《食安条例》等食品行业专门法履行相关义务，即属于未落实食品安全企业责任。具体来说，若企业未尽60号令的义务，市监局将依照《食安法》第126条第1款的规定责令其改正并给予警告；拒不改正的，处5000元以上5万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。需要注意的是，多次被处罚的情形下，可能出现加重处罚，或者在其他违规情形时，面临更严重的处罚结果或难以获得从轻处理。

60号令责任承担的主体除企业之外，也包括个人。一方面，市监局将对食品企业的食品安全总监、食品安全员进行监督抽查考核，若结果不合格，不再符合生产经营要求的，食品企业应当立即整改。另一方面，60号令的第19条延续了《食安条例》第75条“处罚到人”的规定，即，三种情形下（见图6），除对单位处罚外，可以对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人处以“1倍以上10倍以下罚款”。此处“主要负责人”即前述“企业主要负责人”；“直接负责的主管人员”是指对违法行为负直接管理责任的人员，可以包括食品安全总监；“其他直接责任人员”既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是包括食品安全员等在内的单位职工，只要其具体实施违法行为且起了较大作用。

（图6）

需要注意的是，若企业及主要负责人无正当理由未采纳食品安全总监、食品安全员的否决建议，则属于三种情形之一的“故意实施违法行为”。而已经依法履职尽责的食品安全总监、食品安全员则不受处罚，至于如何判断“履职尽责”，有待进一步明确。在我国刑事责任门槛较低的情形下，这很大程度上会构成考虑相关责任人刑责主观故意的因素之一，需要引起关注。

尽管60号令已经实施了半年有余，但各地市监局直到今年3月才陆续公布了数批相关案例。下表是我们统计的自60号令实施至今，威科先行数据库、市监局“行政处罚文书网（https://cfws.samr.gov.cn/）以及中国工商出版社“市说新语”官方微信号公布的行政处罚案例（共40起），企业应当重点关注这些违规“重灾区”。

（*注：一起案件可能涉及多个违法行为被重复统计）

结语

未熟之果不粥于市。60号令是继“史上最严”《食安法》及“四个最严”《食安条例》之后，迈向严格规制食品行业的又一步。将食品安全主体责任落实到每个食品企业，对企业经营者来说意味着更高的合规要求和更大的违法成本。食品安全无小事，一旦出现重大违规问题，看似偏重形式或程序的要求，如果出现疏漏，则可能成为企业或个人倾覆的催命符。因此，对于企业而言，无论从企业责任还是个人责任出发，须以防微杜渐以及如履薄冰之心态，全面检验自身，确保逐项落实。

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