前言
2024年1月3日，深圳市人大常委颁布《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（下称《深圳低空经济条例》或“《条例》”），并将于2024年2月1日起正式施行。在2023年12月的中央经济工作会议特别强调要打造低空经济等战略性新兴产业后，该条例成为我国首部专项针对低空经济产业的地方性法规，为深圳市加速布局“天空之城”、抢跑低空经济发展新赛道奠定了法治基石。
从《深圳低空经济条例》的具体内容来看，其不仅与今年1月1日正式施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》及其配套规定相互衔接和协调，而且在低空飞行监管机制、飞行基础设施建设、飞行安全管理、低空经济产业应用和支持等方面进行了更为详细的规定，颇具亮点和探索性，为其他省市探索、发展及规范低空经济发展提供了非常有益的立法借鉴。
一、《深圳低空经济条例》的亮点
1. 首次通过法规形式明确“低空经济”的定义
《深圳低空经济条例》第二条规定：“本条例所称低空经济，是指以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。”
上述定义主要包含两大要点，即“低空飞行活动为牵引”以及“综合性经济形态”两大要点。[1]其中：
（1）“低空飞行活动为牵引”包含“低空”、“飞行活动”和“牵引”三个要素。
“低空”，根据2010年国务院、中央军委发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》第三点，“各类低空空域”是指“垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围”的空域。需要指出的是，中国民用航空局于2023年11月8日颁布了《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，其中将空域划分为两级七类，即管制空域（A、B、C、D、E类）和非管制空域（G、W类），并没有对“低空”空域进行明确定义和划分。考虑到低空空域的划定是后续对低空空域进行利用和管理的前提，上述空域管理条例应有必要在规范层面对此予以明确。
“飞行活动”，既包括以通用航空为主体的民事飞行活动，也包括警用、海关、应急等多个领域的航空器的各类飞行活动。[2]
“牵引”，则是指飞行活动在低空经济中起着带动制造、保障等上下游产业、以及诸如工业、农业、服务业等其他相关产业的发展。[3]
（2）“综合性经济形态”是指低空经济涉及民用、警用和军用等多个领域，广泛体现于第一产业、第二产业、第三产业之中，具有“多领域、跨行业、全链条”的特点，不再是一个单纯从事民事飞行服务的经济形态，具有较强的综合性。[4]而从《深圳低空经济条例》的规定来看，低空经济的具体应用场景至少包括了空中通勤、城际飞行等城市空中交通新业态、即时配送等物流配送服务领域的应用、应急处置、医疗救护、消防救援等领域，充分体现了低空经济的“综合性”形态。
2. 确立低空经济协同管理机制
低空经济领域作为具有开创性的新领域，其产业发展面临的主要问题之一是政府部门之间职责模糊、空域资源申请审批手续繁琐，导致低空空域的利用、服务、监管等方面出现“空白地带”或“多头管理”等情况，制约了低空经济的进一步发展。
《深圳低空经济条例》在第一章总则中，即针对上述问题提出了“协同管理”的处理方案，并明确了两项协同管理的机制：
（1）由市政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行协同管理机制，协调低空飞行领域的划设、飞行活动监管等重大问题，并由市交通部门承担低空飞行协同管理机制运行的日常工作;
（2）由市政府建立低空经济产业发展协调机制，并由是工信部门会同市交通部门承担该协调机制运行的日常工作；
上述两项协同管理机制，分别确立了市政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门之间的协调管理原则以及市政府各部门之间对于低空经济产业发展的权责划分原则，明确了后续各监管部门之间就低空经济产业发展工作的职责分工及监管制度的构建的基本方向。
3. 低空飞行基础设施建设的具体计划和要求
（1）市政府统筹低空飞行基础设施的规划、建设和运营管理
低空飞行基础设施是低空经济发展的基石，如同地面交通的公路、铁路一样，低空飞行也需要依赖于低空飞行起降、中转、航空器充电等物理基础设施，以及低空飞行的通信、导航、监视等信息基础设施。但另一方面，由于低空经济目前尚处于起步阶段，各地对于低空飞行基础设施的建设仍接近空白，低空飞行基础设施从无到有、再到完善壮大，需要耗费较高的建设成本，且各类新型基础设施的建设在规划、报建、规范标准等方面存在特殊性，客观上需要借助政府部门的有力支持和协调。
基于此，《深圳市低空经济条例》规定由市政府统筹本市的低空飞行基础设施的规划、建设和运营管理，并协同空中交通管理机构、民用航空管理部门共同制定本市低空飞行基础设施建设和运营标准，以高效推进低空飞行的基础设施建设。
（2）鼓励社会资本依法参与低空飞行基础设施建设与运营
在低空经济产业发展的大背景下，低空飞行基础设施的建设和运营具备较大的投资潜力。本次《深圳市低空经济条例》中明确规定“市人民政府支持社会资本依法参与低空飞行基础设施建设与运营，鼓励社会资本建设的低空飞行基础设施向社会开放共享”。
再联系到2023年11月3日国务院办公厅出台的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的规定，“民航基础设施和交通枢纽等交通项目”被明确列为政府和社会资本合作的重点领域。因此，在低空经济产业链条逐步形成壮大后，低空飞行基础设施也将逐步具备获取经营性收益的条件，进而将具备成为政府和社会资本合作项目的基础，并很可能成为政府和社会资本合作的新兴领域。
（3）明确低空飞行基础设施的具体内容和要求
《深圳市低空经济条例》将低空飞行基础设施划分为了主要的三部分内容：
1）物理基础设施，包括低空飞行起降、中转、货物装卸、乘客候乘、航空器充（换）电、电池存储、飞行测试等基础设施；
2）信息基础设施，包括低空飞行通信、导航、监视、气象检测等信息基础设施；
3）低空飞行数字化管理服务系统。
从上述内容来看，一个相对完整的低空飞行系统对于基础设施的要求是非常全面和复杂的，涉及物理基础设施和信息基础设施、软硬件系统的整体规划、建设和集成。这一特点也将决定低空飞行基础设施的报建要求、承包主体、建设模式将不同于传统的基础设施建设，后续政府部门可能会针对低空飞行基础设施的建设要求出台进一步细化规定。例如，民用航空局刚刚于2023年12月28日颁布了《通用机场场址行业审查实施细则》，明确了各类通用机场场址审查的内容要求，对于后续低空飞行起降的基础设施建立奠定了规范基础。后续各类低空飞行基础上的相关规范也将逐步完善。
同时，针对第（3）项“低空飞行数字化管理服务系统”，《深圳市低空经济条例》明确规定要“与空中交通管理机构、民用航空管理部门的平台系统进行对接”。这主要是民用航空局已经于2023年12月31日发布《中国民用航空局关于民用无人驾驶航空器监管服务有关事宜的公告》，规定自2024年1月日起民用无人驾驶航空器综合管理平台（以下简称“UOM平台”）正式上线运行，且明确要求“所有类型的民用无人驾驶航空器，其所有人都应当按规定在UOM平台进行实名登记，取得登记标志后方可使用”。在此背景下，深圳市自行开发的“低空飞行数字化管理服务系统”将有部分功能与UOM平台重合，因此与UOM平台进行对接将是最为合规的方式。
4. 低空飞行安全管理
低空飞行活动的显著特征之一，是低空飞行活动位于“三维空间”之中，比地面交通和航运交通多了“一维”，而多出这一维度将导致低空飞行活动及其他安全管理要更为复杂。例如，地面交通主要涉及纵向和侧向的水平方向安全间隔问题，而空中交通则增加了需要注意的垂直方向的安全间隔。而且，与高空飞行相比，低空领域的飞行活动更靠近人类活动的主要聚集场域，并且还是飞鸟的生活活动空间、人类地面高大建筑物的占用空间，以及天气活动最为复杂的空气空间。因此，低空飞行的安全管理，较其他领域的活动有更高的难度和复杂性。
《深圳市低空经济条例》对于低空飞行的安全管理作为较为详细的规定，是该条例的主要亮点。而且，该条例中有关低空飞行的安全管理，也与交通运输部于2024年1月1日颁布施行的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》的相关规定相互衔接、补充，具体要点如下：
（1）明确了低空基础设施的安全责任主体
低空基础设施的安全管理，是低空飞行安全管理的重要环节和前提保障。本次《深圳市低空经济条例》明确了低空基础设施的安全责任主体，即各类低空飞行基础设施的建设、运营主体。虽然该条例没有进一步对建设主体和运营主体的具体责任范围再进一步细化，但从二者的实施内容来来，低空基础设施的建设主体的安全责任应为建设过程中的质量、安全责任；而运营主体的责任范围应为低空基础设施建成后的运行、维护、操作等方面的安全责任。
（2）明确了低空飞行事故责任的认定依据
在低空经济不断发展的背景下，发生低空飞行事故的概率和风险也会不断加大。对于此类新型事故纠纷的处理，《深圳市低空经济条例》首次明确应以“机载设备、通信设备、低空飞行服务网平台等记录的航空器运行状态以及周边环境的客观信息”作为认定事故责任的重要依据，为后续可能发生的低空飞行事故处理确立了基本的处理依据。
（3）明确了低空飞行违法行为的具体监管措施
1）低空飞行违法行为的“三部门”联合监管制度
《深圳低空经济条例》规定，市政府将与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行联合监管制度，共同制定飞行安全管理应急预案、协同查处低空飞行违法行为，并对低空飞行事故开展联合处置。
2）初步规定了各监管部门的具体监管措施
《深圳低空经济条例》对公安机关、空中交通管理机构和民用航空管理部门在低空飞行违法行为的具体监管措施进行了规定，包括：
- 针对空中不明情况和无人驾驶航空器违规飞行，公安机关在条件有利时可以对低空目标实施先期处置，并负责违规飞行无人驾驶航空器落地后的现场处置；
- 空中交通管理机构、民用航空管理部门和公安机关可以依法采取必要技术防控、扣押有关物品、责令停止飞行、查封违法活动场所等紧急处置措施。
（4）强调低空飞行数据安全的保护义务
低空飞行活动将极大依赖于数据的传输和利用，且在低空飞行活动过程中也将涉及众多个人数据、地理信息等重要数据的处理。因此，《深圳低空经济条例》在低空飞行的安全管理方面，重点强调了从事低空飞行及相关活动的主体负有两方面的数据安全保护义务：
1）应当采取防止数据泄露、丢失、损失或者被窃取、篡改，维护数据的完整性、安全性、保密性和可用性；
2）不得非法收集、处理、利用个人隐私数据，不得采集涉及国家安全的数据。
二、《条例》实施后，低空经济的发展与展望
《深圳市低空经济条例》作为首部地方性法规实施后，低空经济将进入到“有法可依”的加速发展状态。随着低空空域管理、航空器管理、飞行管理及服务等方面的规则不断完善，以及新能源航空动力技术、无人驾驶航空技术、新一代信息技术等先进科技的不断发展和融合，“城市空中交通”（UAM）的新业态到来已经不再只是梦想。
目前，我国已在去年颁发了第一张载人eVTOL的标准适航证，这意味着目前市场上已经具备符合民航局适航要求的“飞行汽车”。同时，包括深圳市、广州市等地已经在探索发展“城市空中交通”的新业态，例如，深圳市宝安区刚刚启用了全国首个标准化建设的“空中交通运营示范中心”，意味着“打飞的”的商业飞行模式进入先行示范阶段，未来“City Fly”的出行方式将不再遥远。
当然，基于低空经济的开创性、复杂性，低空经济的发展壮大仍然任重道远。尤其是在低空经济的顶层设计和低空基础设施建设这两大基础方面，仍然存在顶层设计过于原则化、低空飞行交通规则尚不明确、低空基础设施供给不足等问题。在“天空”越来越繁忙的未来，通过立法及政策引导等方式规范低空经济的发展，是让低空真正“振翅起飞”的关键。在后续的文章中，我们将进一步对低空经济的基础设施、低空飞行规则、数据安全保护、知识产权、绿色发展等多方面的监管要求与法律实务展开解析讨论，敬请期待。
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详见《中国低空经济发展（2022 - 2023）》第27页。
详见《中国低空经济发展（2022 - 2023）》第27页。
同上。
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