《经营者集中审查暂行规定》（“暂行规定”）明确国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）可以委托省级市场监管部门实施经营者集中审查。2022年7月15日，市场监管总局公布《市场监管总局关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》（《公告》），正式公告有关试点委托北京、上海、广东、重庆、陕西等5个省（直辖市）市场监督管理部门（“省级市场监管部门”）实施部分经营者集中案件反垄断审查事项（ “试点委托审查”）。试点省级市场监管部门及相关区域如下：
自2008年《反垄断法》（《反垄断法（2008）》或“旧法”）实施以来，反垄断执法机构收到的经营者集中申报数量、审结的经营者集中案件数量均呈整体递增趋势。其中，2021年收到经营者集中申报824起，审结727起，相较2020年同比分别增长58.5%和52.9%[1]，相关案件数量显著高于往年。案件数量激增的背后，一方面体现了随着近两年反垄断执法力度的不断加大，企业的竞争合规意识不断增强；另一方面，也表明市场监管总局在着力提升审查效率与审查质量的同时，正在面临着与日俱增的案多人少带来的审核压力。
在此背景下，2022年市场监管总局正式开展试点委托审查工作。试点委托审查是我国反垄断执法机构为优化央地执法资源配置，充分发挥经营者集中审查的事先预防功能，进一步提升经营者集中反垄断审查效能的重要举措，也是市场监管总局首次尝试下放经营者集中审查权限至省级市场监督管理局，具有非常重要的引领和示范作用。
本文谨以问答的形式，结合经营者集中申报中常见基本问题，围绕试点实施经营者集中简易案件审查中的委托事项、审查流程及其他相关问题作简要介绍，以供可能适用试点委托审查的经营者集中交易参考。
一、 经营者集中申报基本问题
1. 问：企业何时需要考虑经营者集中申报？
答：中国的经营者集中采取的是事先申报制度，企业在开展任何一项交易前，均需要审慎评估该项交易是否达到经营者集中申报标准。
依据目前现行法律法规，一项交易如果同时满足以下两个门槛，则必须在中国进行经营者集中申报。
(1) 构成经营者集中
经营者集中一般包括如下基本类型：
1）经营者合并；
2）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；
3）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响；
4）新设合营企业，合营方对合营企业形成共同控制权的情形。[2]
(2) 达到营业额标准
营业额标准为：
1）与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；或者
2）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。[3]
值得注意的是，上述营业额标准将面临调整。依据2022年6月27日市场监管总局公布的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（《申报标准征求意见稿》）：
1）上述单个经营者的营业额标准拟从4亿提高到8亿元人民币，所有参与集中的经营者的合计营业额拟从中国境内的20亿提高到40亿元人民币，全球范围的100亿拟提高到120亿元人民币；
2）此外，依据《申报标准征求意见稿》，虽未达前述标准，但其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1,000亿元人民币；且合并其他方或股权收购、资产收购、合同取得控制权中被取得控制权的一方市值（或估值）不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一，也需事先进行集中申报。
目前，前述规定仍在公开征求意见阶段，营业额标准最终将如何确定尚有待相关规定正式落地。
2. 问：达到经营者集中申报标准而未进行申报的法律后果？
答：相较旧法规定的最高50万元的罚款限度，《中华人民共和国反垄断法（2022修正）》（《反垄断法（2022）》）第五十八条大幅提高对经营者集中应报未报的惩罚力度，并依据案件情况不同区分处罚标准，促进精细化执法，具体而言：
1）对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的未依法申报案件，反垄断执法机构可责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十以下的罚款；
2）对于不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款[4]；
3）此外，对于违法行为情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，执法机关可以基于一般情形下罚款数额的二至五倍之间确定具体罚款数额。[5]
更多有关经营者集中申报中的常见问题，请参见我们此前的文章《关于经营者集中申报基本问题ABC》。
二、 试点委托审查详解之委托事项
3. 问：哪些经营者集中案件将由省级市场监管部门试点审查？
答：依据《公告》，试点期间，市场监管总局将根据工作需要，将部分符合下列标准之一的适用经营者集中简易程序的案件委托试点省级市场监管部门负责审查：
（一）至少一个申报人住所地在该部门受委托联系的相关区域（以下简称相关区域）的；
（二）经营者通过收购股权、资产或者合同等其他方式取得其他经营者的控制权，其他经营者的住所地在相关区域的；
（三）经营者新设合营企业，合营企业住所地在相关区域的；
（四）经营者集中相关地域市场为区域性市场，且该相关地域市场全部或主要位于相关区域的；
（五）市场监管总局委托的其他案件。
基于上述规定，只要符合上述任一标准，市场监管总局即可将相关案件委托对应的省级市场监管部门负责审查。但是，上述规定也可能导致管辖权撞车的情形，即一个交易可能同时符合两个或多个省级市场监管部门的审查条件。此类情形下，最终该案件将委托给哪个市场监管部门审查，《公告》中未进行明确规定。我们理解，市场监管总局在最终实际委托审查时或将考量各试点省级市场监管部门工作负荷、各委托标准与相关区域的紧密性等要素综合确定，具体如何安排尚有待未来审查实践中予以澄清。
4. 问：如何判断是否为经营者集中简易案件？
答：根据《暂行规定》第十七条，满足以下条件之一可适用简易程序，可作为经营者集中简易案件进行申报：
(1) 在同一相关市场，参与集中的经营者所占的市场份额之和小于百分之十五；在上下游市场，参与集中的经营者所占的市场份额均小于百分之二十五；不在同一相关市场也不存在上下游关系的参与集中的经营者，在与交易有关的每个市场所占的市场份额均小于百分之二十五；
(2) 参与集中的经营者在中国境外设立合营企业，合营企业不在中国境内从事经济活动的；
(3) 参与集中的经营者收购境外企业股权或者资产，该境外企业不在中国境内从事经济活动的；
(4) 由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中一个或者一个以上经营者控制的。
需注意的是，依据《暂行规定》第十八条，符合上述条件但具有下列情形之一的经营者集中，不视为简易案件：
(5) 由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中的一个经营者控制，该经营者与合营企业属于同一相关市场的竞争者，且市场份额之和大于百分之十五的；
(6) 经营者集中涉及的相关市场难以界定的；
(7) 经营者集中对市场进入、技术进步可能产生不利影响的；
(8) 经营者集中对消费者和其他有关经营者可能产生不利影响的；
(9) 经营者集中对国民经济发展可能产生不利影响的；
(10) 市场监管总局认为可能对市场竞争产生不利影响的其他情形。
5. 问：是否所有符合上述标准之一的经营者集中简易案件都将由省级市场监管部门试点审查？
答：依据以上《公告》相关规定，并非所有符合上述标准之一的经营者集中简易案件均将由省级市场监管部门负责审查，而只是其中的“部分”经营者集中简易案件将委托省级市场监管部门负责审查。至于正式试点委托审查中，具体哪些经营者集中简易案件虽符合试点委托审查标准但不会被实际试点委托审查，仍待未来在执法实务中予以明确。
6. 问：如何判断是否为上述判断标准（一）中的“申报人”？
答：《关于经营者集中申报的指导意见》第十三条规定通过合并方式实施的经营者集中，参与合并的各方为申报义务人；其他方式的经营者集中，取得控制权的经营者为申报义务人。在同一案件中，申报义务人有两个或两个以上时，可以约定由其中一个经营者负责申报，也可以共同申报。申报义务人未进行集中申报的，其他参与集中的经营者可以提出申报。
基于前述规定，经营者合并中，申报人一般为参与合并的各方；股权收购、资产收购或通过合同等方式取得控制权的经营者集中交易中，申报人为取得控制权的经营者；新设合营企业中，申报人一般为取得控制权的各合营方。若前述各参与集中的经营者未作为申报人进行集中申报的，其他参与集中的经营者如标的公司、交易后保留控制权的原股东等也可作为申报人提出申报。
7. 问：上述判断标准（一）（二）（三）中的“住所地”的含义？
答：上述标准中的（一）（二）（三）均以住所地为判断标准，根据《民法典》[6]《公司法》[7]和《公司登记管理条例》[8]等法律法规，公司的住所地为主要办事机构所在地，自然人的住所地为户籍地或者经常居住地。至于试点委托审查中反垄断执法机构具体将如何认定“住所地”尚待市场监管总局、受托负责试点审查的各省级市场监管部门在实务中予以明确，例如，“住所地”是否包括分支机构所在地；是仅以申报主体的住所地为判断标准，还是也能以申报主体所属的母公司或集团公司的住所地为判断标准；公司主要办事机构所在地不确定的，是否可参照民事诉讼法司法解释以法人或者其他组织的注册地或者登记地为住所地[9]等。
8. 问：如何理解判断标准（四）中的“相关地域市场”？
答：相关市场界定及竞争分析是经营者集中申报审查中的核心内容，其中相关市场界定主要包括相关商品市场和相关地域市场两个界定维度。[10]相关地域市场，是指需求者获取具有较为紧密替代关系的商品的地理区域。这些地域表现出较强的竞争关系，在反垄断执法中可以作为经营者进行竞争的地域范围。从需求替代角度分析，界定相关地域市场一般需考虑商品价格、商品运输成本和运输特征、需求者选择商品的实际区域、经营者销售商品的区域分布、关税及地方性法规等地域间贸易壁垒等因素。从供给替代角度分析，界定相关地域市场一般需考虑其他地域的经营者对商品价格等的变化的反应，其他地域的经营者供应或销售相关商品的即时性和可行性等。
基于此，第（四）项标准中的相关地域市场为相对实质的判断标准。实务中，依据所涉及的商品或服务的辐射范围的不同，相关地域市场界定往往会有所不同。举例而言，就特定的解决方案市场而言，其相关地域市场可能界定为全球市场；就乘用车而言，其相关地域市场则多界定为国别市场。除全球或国别地域市场外，受限于产品或服务所能辐射的区域，实务中也可能会在更小维度上界定相关地域市场。例如，集装箱运输港口/码头服务市场中，基于对展开竞争地域范围的分析，相关地域市场可能被界定为如东南沿海区域等特定区域。更小维度上，基于交易方的实际经营情况，城市天然气供应服务的相关地域市场可能被界定为特定的城市。进一步地，少数较特殊的产品或服务中，如部分超市市场中，相关地域市场甚至可能被界定为以特定店铺为中心、以一定距离为半径的商圈地域。
三、 试点委托审查详解之委托审查流程
根据《公告》，我们简要梳理委托审查流程如下图所示：
图：试点委托审查主要流程
9. 问：向谁提交申报材料和商谈材料？
答：根据《公告》，符合委托条件的案件，申报人向市场监管总局申报。需申报前商谈的，申报人可以向市场监管总局申请商谈，也可以向试点省级市场监管部门申请商谈。也就是说，无论相关申报是否符合省级试点委托审查标准，申报人一律向市场监管总局递交申报，由市场监管总局进行委托，并转交申报材料。
就商谈而言，依据《经营者集中审查暂行规定》第十条，在正式申报前，经营者可以以书面方式就集中申报事宜向市场监管总局提出商谈的具体问题。常见的商谈内容可包括如交易是否需要申报、需要提交的申报文件资料、具体法律和事实问题、申报和审查程序等[11]。依据《公告》规定，申报前商谈既可由申报人向市场监管总局申请，也可直接向试点省级市场监管部门申请。
10. 问：立案和材料审核程序有何规定？
答：如上文所述，委托审查案件将仅限于部分简易程序案件。当前，市场监管总局审查简易程序案件的大致流程为：申报方提交申报材料后，市场监管总局会先进行预审查，待材料齐备后立案，并在立案后进行挂网公示，公示期为10日。正式立案后，市场监管总局将依法进行三十日初步审查，作出是否实施进一步审查的决定。虽然相关法律法规没有明文规定，但是根据我们以往的申报经验，如果提交的材料符合简易程序的要求，且市场监管总局按照简易程序接受所提交的材料并予以立案，简易程序案件一般会在初步审查阶段审批通过。
我们理解，试点工作正式开展后，省级市场监管部门在简易案件审查程序上不会有实质性变化，仅在案件流程上略有变化，例如：立案在试点省级市场监管部门网站公示，市场监管总局官方网站将及时发布立案链接；试点省级市场监管部门需向市场监管总局报送审查报告，提出审查意见，由市场监管总局在审核试点省级市场监管部门审查报告和审查意见基础上作出审查决定。
11. 问：文书如何流转？
答：根据《公告》，试点省级市场监管部门负责将立案情况书面通知申报人、负责将审查决定书等审查文书送达申报人。审查决定书加盖市场监管总局反垄断专用印章，其他审查文书加盖试点省级市场监管部门印章，并在文书中注明“受国家市场监督管理总局委托”。
经营者集中简易案件中的常见审查文书一般包括要求经营者补充文件、资料的通知书，立案通知书，是否实施进一步审查的决定书等。依据《公告》相关规定，最终审查决定由市场监管总局作出，审查决定书相应加盖市场监管总局反垄断专用印章；除审查决定书外的其他审查文书，加盖试点省级市场监管部门印章，并在文书中注明“受国家市场监督管理总局委托”。立案通知书、审查决定书等审查文书均由试点省级市场监管部门负责送达。
12. 问：何种情形会终止委托？
答：根据《公告》，符合下列情形的委托案件，试点省级市场监管部门应当及时报市场监管总局，并将相关材料移送市场监管总局，市场监管总局将及时终止委托：
(1) 被委托的案件不符合简易案件申报标准的；
(2) 交易在申报前或在审查决定作出前已经实施，属于违法实施经营者集中的；
(3) 被委托的案件未达申报标准，且当事方申请撤回申报的；
(4) 交易已经取消或交易发生重大变化，当事方申请撤回申报的；
(5) 市场监管总局认为其他应当终止委托的情形。
其中，上述第一种情形，通常是由于审查过程中，相关市场细分或补充界定其他相关市场，导致交易方市场份额超出简易案件适用标准，而不再适用简易程序。基于《公告》，试点省级市场监管部门在被委托案件不符合简易案件申报标准后，需将案件移送给市场监管总局。考虑到上述执法机关内部流转所需时间，以及申报方从简易程序转为普通程序申报所需的额外材料准备时间，我们建议，申报企业在申报材料准备过程中，就需要谨慎评估交易方在所有可能的相关市场及其细分市场的市场份额，以免因审查过程中发现无法适用简易程序，而导致审查时限的耽搁，以及对交易交割时间可能带来的不利影响。
上述第二种情形，明确未依法申报案件仍将由市场监管总局进行审查或调查。对于何种情形构成“实施”集中，2022年6月27日市场监管总局公布的《经营者集中审查规定（征求意见稿）》第五十五条第三款首次予以定义：实施集中，是指取得对其他经营者的控制权、或者对其施加决定性影响的行为，包括但不限于完成股东或者权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等。上述概念在实践中具体如何运用，例如，为尽调目的收集信息是否属于交换敏感信息等，仍有待于规定正式落地以及执法实践予以明确。
四、 试点委托审查详解之其他问题
13. 问：省级市场监管部门在申报材料上有无特殊规定？
答：《公告》中未提及对申报材料的特殊规定，因此我们理解省级市场监管部门在申报材料要求上没有特殊规定，与市场监管总局文件要求一致，需要提交的文件、材料包括：申报书、集中对相关市场竞争状况影响的说明、集中协议、上一会计年度财务会计报告以及市场监管总局规定的其他文件、资料等。申报文件资料应同时提交公开版本和保密版本。
14. 问：省级市场监管部门在审查时限上有无特殊规定？
答：《公告》中未提及对审查时限的特殊规定，因此我们理解省级市场监管部门在审查时限上无特殊规定。
我们注意到，近年来，市场监管总局经营者集中申报收案数量虽呈逐年上升态势，但其一直保持较高的审查效率，尤其是针对简易案件，平均审查时限逐年缩短。待试点工作正式开展后，五个省级市场监管部门可在很大程度上缓解市场监管总局案多人少的压力，案件由省级市场监管部门分散审查后，预期可进一步缩短简易案件审查期限、提高审核效率。
15. 问：省级市场监管部门何时正式收案？
答：依据《公告》，试点期限为2022年8月1日至2025年7月31日，试点委托审查将于2022年8月1日起正式施行。
结语
此次试点省级市场监管部门实施经营者集中简易案件审查是市场监管总局的探索创新之举，有助于发挥地方力量共同做好反垄断工作，促进反垄断执法机构纵向深度融合，在优化执法资源配置的同时将持续提升审查效率。同时，《公告》指出“市场监管总局将加强对试点省级市场监管部门的指导，试点省级市场监管部门将按照市场监管总局制定的统一规则开展审查工作”，因此预期本次在市场监管总局指导并制定统一规则下开展的试点委托审查既可有力缓解近年来经营者集中案件数量大幅增加给市场监管总局带来的审核压力，也可有效利用市场监管总局积累的丰富执法经验、保证审查质量。
对申报方而言，由省级市场监管部门审查经营者集中简易案件，预期可进一步缩短简易案件的审查时限。同时，省级市场监管部门负责审查相关案件，可为申报方提供一定的审查便利，例如，申请和省级市场监管部门的会议，就交易描述、市场界定等申报材料中的问题进行现场解释和说明等。未来，试点审查工作具体将如何开展，我们拭目以待。
