海南自由贸易港法律法规及政策解读——离岛免税篇 - 金杜律师事务所

前言

自《中华人民共和国海关对海南省离岛旅客免税购物监管暂行办法》于2011年4月20日施行起，海南就成为继日本冲绳岛、韩国济州岛、金门及马祖地区后全球范围内第四个实施离岛免税政策的地区。历经多年的政策调整，至2020年6月1日中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》明确“放宽离岛免税购物额度至每年每人10万元，扩大免税商品种类”后，离岛免税业务迎来井喷式发展。据统计[1]，截至2023年10月16日，海口海关共监管离岛免税购物金额2024亿元人民币，购物人次3722万人次，购物件数达2.68亿件。

蓬勃发展的离岛免税业务是海南自由贸易港一道亮丽的名片。本文将先从离岛免税政策的发展历程着手介绍，进而延伸解读最新的业务发展趋势，并就当前及未来面临的相关问题进行剖析或讨论。

一、离岛免税政策的“前世今生”

1. 离岛免税购物

所谓离岛免税，一般应理解为对乘飞机、火车、轮船离岛（不包括离境）旅客实行限值、限量、限品种免进口税购物，在实施离岛免税政策的免税商店内或经批准的网上销售窗口付款，在机场、火车站、港口码头指定区域提货离岛及以政策允许之其他方式提货的税收优惠政策。

2021年6月10日公布施行的《中华人民共和国海南自由贸易港法》（下称《自由贸易港法》）第二十九条第三款规定：“全岛封关运作、简并税制前，对离岛旅客购买免税物品并提货离岛的，按照有关规定免征进口关税、进口环节增值税和消费税。……”由此可见，国家已明确将离岛免税政策写入法律之中，成为海南自由贸易港内企业开展离岛免税业务的重要依据。

至于官方文件中关于离岛免税的提法，最早可见于《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发[2009]44号，下称《若干意见》），其中提出“由财政部牵头抓紧研究在海南试行境外旅客购物离境退税的具体办法和离岛旅客免税购物政策的可行性，另行上报国务院”。

而海南离岛免税政策的真正落地，却是在《中华人民共和国海关对海南省离岛旅客免税购物监管暂行办法》（海关总署公告2011第20号）于2011年4月20日施行之后。但当时每人每次免税购物额度只有5000元，且岛内居民每年（按公历年计算）最多只可享受1次离岛免税购物政策，非岛内居民最多可享受2次。未满18周岁、非乘坐飞机离开海南岛的旅客不能享受离岛免税政策，离境旅客也同样不能享受。离岛免税商品的种类也限定为18种，且每人每次购买的商品数量也有相应限制。

在落地实施后，离岛免税政策也在免税购物额度、免税商品种类、购物数量限制、购买人员限制等方面逐步放宽。例如，免税购物额度在2012年从5000元提高至8000元，其后又于2016年提高至1.6万元，再在2018年提高到3万元，直到2020年提高到10万元；免税商品种类在2012年扩大到21类，其后又于2015年扩大至38类，直到2020年扩大到45类；单次购物数量限制在2012年、2015年、2018年及2020年都逐步放宽；购买人员从原来的仅限乘坐飞机离岛人员，在2017年扩大至火车离岛旅客，在2018年又扩大至轮船离岛旅客；提货方式从最初的现场提货，在2021年扩充增加邮寄送达及岛内居民返岛提取等两种方式，在2023年更扩充增加担保即提和即购即提等两种提货方式。

为便于理解，现就离岛免税购物政策的主要发展历程整理汇总表格如下：

2. 离岛免税商店的设立与经营

离岛免税购物的前提是离岛免税商店已经设立并运营。相较离岛免税购物政策而言，有关离岛免税商店的设立与经营政策相对稳定，在过去十多年的时间中并未有特别重大的更新。

2011年12月5日发布施行的《海南离岛旅客免税购物商店管理暂行办法》（下称《暂行办法》）第三条规定：“国家对离岛免税店实行特许经营政策。离岛免税店按经营免税商品业务年销售收入的4%，向国家上缴免税商品特许经营费。”因此，离岛免税商店并不是任何单位或个人单凭自身商业决定就可以设立，而是必须事先得到相关政府部门的批准。

再者，设立离岛免税商店也必须由具有免税品经销资格的经营主体提出申请。《暂行办法》对具有免税品经销资格的经营主体应当具备的条件，以及经营主体提出申请设立离岛免税店时所需提交的材料，都进行了明确的规定（详见《暂行办法》第七条和第八条）。由于准入门槛较高，截至目前海南岛内仅有12家免税店，对应7家经营主体，具体信息如下：

至于离岛免税商店的运营，则涉及免税品监管仓库及销售场所的设置，免税品进口、入出库和调拨，免税品销售及免税品报损和核销等方面的监管要求。这些监管要求主要体现在《中华人民共和国海关对免税商店及免税品监管办法》（下称《监管办法》）等海关监管规定中。

同时需要注意的是，根据《中华人民共和国海关监管区管理暂行办法》第二条及第五条规定，离岛免税商店属于海关监管区的其中一种类型，且并不妨碍其他部门履行其相应职责。因此，离岛免税商店在开展销售商品的经营活动中，仍然需要遵守《中华人民共和国消费者保护法》《中华人民共和国广告法》等相关法律法规的要求。

二、免税与保税衔接业务

离岛免税业务在发展的过程中，也会与其他业务模式发生交叉。根据《监管办法》第四条规定，免税商店转入内销的库存积压免税品，应当由经营单位按照一般进口货物办理有关手续。对于经营离岛免税商店的企业而言，一旦面临免税商品销售不畅的情况，过去很长一段时间只能选择将免税商品退运出境，或者按一般贸易的方式办理相关手续后继续在境内销售。

这一局面在去年年底发生了变化。海南在2022年底试点“保税、免税衔接业务”，允许离岛免税企业提前大量备货，灵活选择将进口货物存放在海口综保区内的免税品监管仓库或保税仓库内，减少企业配套仓储及调拨成本。在销售环节，离岛免税企业可按需灵活调拨，实现保税货物和免税货物高效衔接互转，开展一般贸易、跨境电商或免税品等多方式、多渠道的进口销售。对因滞销或经营调整等原因未能销售的免税品，离岛免税企业可根据需要自由选择退运出境，或将免税品直接退运回到海口综保区后转为跨境电商或有税商品方式销售。

海关总署在2023年8月印发的《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》的第十三条意见，明确提出“允许免税店货物经综合保税区从境外进口，按现行规定配送，支持免税保税衔接发展。”因此，在免税与保税衔接业务从试点到明确支持的背景下，从事离岛免税业务的企业将拥有更广阔的业务发展空间。

三、离岛免税业务当前及未来面临的问题

2020年7月1日施行的《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部、海关总署、税务总局公告2020年第33号）第六条规定：“已经购买的离岛免税商品属于消费者个人使用的最终商品，不得进入国内市场再次销售。”离岛免税政策的本意是促进消费回流，但该政策落地后却长期面临着“套代购”走私行为的冲击和挑战。

按通常理解，“套代购”行为包含套购行为和代购行为。所谓套购行为，一般是指以牟利为目的，组织利用他人购物资格和额度购买离岛免税商品并在国内市场再次销售；在套购活动中，通常将出借个人信息和购物额度，为他人购买、提取、运输离岛免税商品的人员称为带货“人头”。而所谓代购行为，是指用个人购物资格和额度帮别人购买离岛免税商品。但代购行为又细分为两种，一种是不以牟利为目的，受托为亲朋好友代买离岛免税商品，或者购买离岛免税商品赠送亲朋好友，是正常消费行为；另一种是以牟利为目的有偿代购行为，为赚取佣金而为他人购买离岛免税商品，或将购买的离岛免税商品在国内市场销售，是违法行为。据统计[2]，海口海关在2023年1-9月期间，就办理离岛免税“套代购”案件1412宗，案值5.4亿元。

违法的套购行为和代购行为，其共同特征都是以牟利为目的，对离岛免税商品进行二次销售。国家对于“套代购”走私行为一向严厉打击，对于以下三种情形均会依照《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第七条第二项的规定进行处罚：1. 组织招揽、利用他人购买离岛免税品的资格和额度购买免税品牟取非法利益，构成走私行为；2. 收取代购费报酬，利用其额度购买免税商品，为他人携带、邮寄至岛外集货的离岛旅客，构成走私行为；3. 以牟利为目的为他人购买免税品或将所购免税品在国内市场再次销售的，构成走私行为。对于“明知他人利用离岛免税政策走私免税商品，直接向走私人员非法收购的”情形，则按走私行为论处，依照《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第八条第一项的规定进行处罚。以上涉及“套代购”的违法行为，在情节严重的情况下将构成犯罪，依照《中华人民共和国刑法》第一百五十三条的规定按走私普通货物罪追究刑事责任。

除了当下应对的“套代购”问题之外，海南的离岛免税业务也将面临不少挑战。《海南自由贸易港建设总体方案》已明确海南将在2025年前适时启动全岛封关运作。同时，《自由贸易港法》第二十九条第三款规定：“……全岛封关运作、简并税制后，物品在海南自由贸易港和内地之间进出的税收管理办法，由国务院有关部门会同海南省制定。”现距离2025年仅剩一年多的时间，而离岛免税业务在全岛封关运作、简并税制之后将何去何从，目前而言尚无定论。

同时，贸易自由便利是海南自由贸易港的要素之一。当货物、物品可以实现在境外与海南自由贸易港之间自由进出之时，人人都有可能在海南岛内大小商店买到来自境外的免税商品，届时亦可能产生“套代购”之外的其他类型的走私问题，海关监管的压力也随之剧增。如何在政策释放红利的同时保持有力的监管，可能需要群策群力，由政府和社会共同商讨有效的应对之策。

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