2023年2月10日起，《企业中长期外债审核登记管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第56号，“56号令”）正式施行，取代《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号，“2044号文”），成为国家发展和改革委员会（“发改委”）针对企业中长期外债的主要监管规则。
在56号令公布后，我们先后准备了《<企业中长期外债审核登记管理办法>快评⸺外债融资参与者视角》（“56号令快评”）和《剖析<企业中长期外债审核登记管理办法>下的变化和对实务的影响》两篇文章，对56号令进行了详细的分析和解读。发改委分别于2023年2月8日和2月9日发布了56号令配套的常见问题解答（“常见问题解答”）和企业借用中长期外债审核登记办事指南（“办事指南”），形成了中长期外债审核登记的监管文件体系，对市场参与者遵守56号令提供了实践操作方面的指导。
作为56号令的配套材料，办事指南和常见问题解答的大部分内容与2044号文配套的办事指南和常见问题解答的内容保持了一致，同时根据56号令的相关内容进行了相应的更新和完善。在本文中，我们将对办事指南和常见问题解答中融资市场参与者普遍关注的一些事项进行简要介绍和评析，作为前述我们两篇文章的补充，为市场参与者依据56号令开展相关融资交易提供参考。
一、明晰了“间接借用外债”模式中“主要经营活动在境内”的界定
56号令第三十三条规定了企业间接借用外债也受限于发改委的监管，构成“间接在境外借用外债”的条件之一就是企业是“主要经营活动在境内的企业”，该等要求也引发了市场各方的重点关注。
常见问题解答对“主要经营活动在境内的企业”进行了界定，即“主要经营活动在境内的企业”的界定应遵循实质重于形式的原则，从财务指标、经营情况等方面进行判断。如境内企业营业收入、净利润、总资产或者净资产的任一指标占发行人/借款人同期经审计合并财务报表相关数据比例超过50%，且经营活动的主要环节在境内开展或者主要场所位于境内（或者负责经营管理的高级管理人员多数为中国公民或者经常居住地位于境内的），应按照规定进行申请。
以上标准与《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法（征求意见稿）》中对“境内企业境外间接发行上市”的标准非常相似，发改委可能是希望56号令可以扩展至对“红筹架构”的企业的外债进行规范和监管。
同时，办事指南和常见问题解答并未对如何理解“基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益”作出进一步的解释，我们在56号令快评一文中提出的疑问仍需根据市场实践持续关注。
二、以“内保外贷”模式开展的外债受发改委所规范
根据常见问题解答（三十二），境外母公司拟在境外举借私募债，拟由境内子公司和孙公司为该贷款提供1年期以上跨境担保，此情况需要办理企业外债审核登记。
该等要求延续了2044号文配套常见问题解答中的口径，但在“间接借用外债”模式已经受到56号令明确规制的情况下，该等问答的要求是否建立在“间接借用外债”模式适用的基础之上？如果不是的话，此项要求可能会对一些主要经营活动不在境内、但希望在特定交易中利用其境内子公司和孙公司提供担保的交易产生影响。
三、提交申请主体
56号令第十一条明确了企业应当由企业控股企业总部（总公司、总行等）向发改委提交申请报告，常见问题解答（八）也对该等要求进行了重申。但我们注意到，常见问题解答（四十八）及（五十）保留了2044号文时期常见问题解答的相应内容，分别提及了“央企子公司报送借用外债信息”以及“子公司申请的外债额度”的相关表述。在2044号文时代，除中央管理企业和金融机构由集团总部（总公司、总行等）向发改委提出备案登记申请以外，其他企业在一些交易中存在选择境内申请主体的灵活性。前述问题解答的保留是否意味着2044号文时代的这一灵活性得以延续，有待于后续的市场观察。除此以外，我们在56号令快评一文中所提及的关于VIE等特殊安排项下如何确定境内申请主体的疑问，也尚待进一步澄清。
四、新增申请材料
相较于2044号文施行时外债备案登记的申请材料，办事指南新增了提供以下文件作为外债审核登记的申请材料的要求：（一）对于申请境外发行债券的，需提供承销机构出具的尽职调查报告和真实性承诺函；以及（二）专业机构出具的法律意见和真实性承诺函。
我们理解，以上新增文件要求的主要目的是为了落实56号令关于法律责任的规制，进一步压实中介机构的责任，并推动中介机构对项目开展必要的尽职调查，以审慎地履行中介机构职责。但是办事指南并未对以上尽职调查报告和法律意见的形式和/或内容进行进一步解释，这也有待于后续的市场实践。例如，对于境外发行债券项目，交易各方可能会在项目接近交割时才会完成交易文件的签署和包括尽职调查报告和法律意见书在内的相关文件的正式出具；而出于留出充裕时间进行债券发行项目的受理和审查的考虑，企业通常会在项目早期即向发改委提交外债的申请，办事指南的以上要求可能会对项目时间表和工作开展提出新的挑战。对于专业机构出具的法律意见，同样也存在一些实操性的问题，例如：专业机构对什么内容发表的意见？是仅针对交易是否符合56号令发表意见，还是在此类交易中法律顾问通常出具的涵盖更广的法律事项的法律意见书？
五、针对中长期贷款，企业外债信息报送表中的主要承销商可写贷款方
根据常见问题解答（四十七），企业借用外债信息报送表中，若为中长期贷款，主要承销商可以写贷款方。
在这种情况下，56号令项下针对中介机构（承销商）的法律责任，是否同样适用于贷款方？另外，在国际银团贷款交易中，除了直接提供资金从而与借款人形成借贷法律关系的贷款方外，贷款方本身或者其他的主体还可能担任牵头行、安排行、代理行等角色，56号令所规定的中介机构责任是否也同样适用于担任这些角色的主体？这些问题需要国际贷款市场的参与方予以持续关注。
六、56号令与2044号文的衔接
根据办事指南及常见问题解答，针对2023年2月10日前根据2044号文取得发改委外债备案登记的中长期外债项目：
1. 企业根据2044号文已获得的发改委外债备案登记依然有效，此类项目无需仅因56号令施行而重新办理外债审核登记；及
2. 企业应按照发改委针对外债的有关要求遵守外债风险管理和事中事后监管的有关规定。
其中，针对外债风险管理和事中事后监管的规定，对企业的日常经营影响较大的是56号令对外债相关信息报送工作要求的调整，具体请见56号令快评一文中的相关内容。
结语
作为发改委管理中长期外债的重要规则，56号令将深刻影响外债交易的开展，建议市场参与者予以密切关注。如您在具体交易中有任何的疑问，欢迎随时与我们联系，我们也将基于不断积累的实践经验，与市场参与者分享和探讨56号令的相关事宜。
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