食系列之政府监管：监控“食”字路口

一、食品执法监管简述

在谈及如何配合和应对执法监管之前，食品企业需先了解各监管机关的具体分工和职责，以便厘清在不同监管场景的执法机构和具体执法内容，具体我们将从监管对象、监管主体和监管内容三大方面展开：

1. 监管对象

食品安全监管对象范围甚广，宽泛讲，企业在我国从事与任何食品直接或间接相关的生产经营活动，均属于监管的范畴。根据《中华人民共和国食品安全法》（“《食安法》”），食品指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品（但不包括以治疗为目的的物品）。在此基础上，《食安法》第2条规定，企业的以下活动属于食品安全监管范围：

食品生产、加工、贮存与运输；
食品销售和餐饮服务；
食品添加剂的生产经营；
食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；
用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备的生产经营；

需要明确的是，针对种植业、畜牧业以及渔业等农业活动中获得的未经加工的产品（“初级农产品”）的监管仍属于广义食品安全监管的范畴。其中，初级农产品的质量安全管理受《中华人民共和国农产品质量安全法》的约束，而初级农产品的市场销售、质量标准制定以及安全信息的公布则须遵守《食安法》。

2. 监管主体

食品安全监管主体涉及多个以及不同层级的行政机关。总体而言，一级政府设立的食品安全委员会负责总体的形势分析与工作部署；卫生健康委员会则负责风险评估和标准制定工作；农业农村部门则主要负责初级农产品质量相关的监督管理工作；而市场监督管理部门则负责食品生产经营过程中所涉及的各类许可制度、日常抽检、检查和违法处置等实际操作层面的工作，具体如下：

3. 监管内容

广义上，食品安全领域的政府监管涵盖诸多方面。包括事前的食品安全国家标准制定以及准入行政许可、事中的风险监测与评估、行政监督与执法，以及事后的应急处置及行政处罚。以《食安法》为主线，将食品生产企业可能面临的监管场景简要归纳如下：

*以上场景列举并非穷尽，此处略去食品标签与标识管理、广告与营销等细分场景的内容。

上述监管场景并非独立存在，不同场景之间相互关联并且互相影响。举例而言，食品安全风险评估与监测的结果将作用于食品安全国家标准的更新与迭代，而迭代后的标准又可被融入行政许可审查条件。例如，于2023年6月30日正式实施的《食品安全国家标准食品中污染物限量》（GB 2762-2022）即是根据相关风险监测和风险评估结果[5]而进行的修订，而该标准又被引用为上海市焙炒咖啡开放式生产许可审查要素中的试制食品的检验标准之一。再如，前述风险评估和监测结果将被监管用于确定监督管理的重点[6]、方式和频次，实施风险分级管理。

可被明显感知的是，当前的食品行业政府监管日趋体系化，食品企业所在的细分食品行业，该行业的整体风险评估情况，企业自身的合规情况都将影响企业面临监管态势。而在众多的监管场景中，食品抽检和场所检查因涉及企业与监管之间的直接接触，且会直接影响监管对企业食品安全合规情况的评价，往往会给企业造成较大的压力，为帮助企业正确应对和配合该类监管直接执法，本文中我们将重点就食品安全抽检（监测）和场所检查两大方面进行详细介绍。

二、食品安全监测与抽检

针对食品安全的监测与抽检包括风险监测、评价性抽检和监督抽检，对象为食品企业生产经营的食品产品。相关企业在面临食品抽查时，应先厘清本次抽查的性质，以便针对性妥善应对，具体如下：

1. 风险监测

该类风险监测工作系通过对预先设定的食品安全风险监测点进行食品采样检测，以此整体评估掌握区域内的食品安全风险水平，通常由卫生行政部门（“卫健委”）会同海关、市场监管、粮食和物资储备局等部门组织实施。需要特别说明的是，风险监测虽然是风险防控类性质，但实务中确实会直接对企业产生实际影响，包括可能导致食品召回、进一步行政调查或处罚。

该类风险监测的首要目的并非直接发现和查实企业的违法行为，并且实际登门进行采样的也并非执法人员，而是各类监测技术机构（例如地方疾病预防控制中心和医疗机构等），其具体工作内容系针对目录场所经营的食品（主要是大宗日常消费品）中的化学污染物和有害因素、微生物及其致病因子开展国家级、省级常规和专项监测等。该类技术机构会将相关的风险监测结果进行上报和通报，以支持食品安全风险评估、食品安全标准修订、食品安全风险预警和交流等相关工作。风险监测结果通常不会个别告知被监测企业，仅当监测结果表明存在食品安全隐患，市监部门确认有必要通知的情况下，相关企业才会收到通知。

接到通知的食品生产经营者应当立即进行自查，发现食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，停止生产、经营，实施食品召回，并报告相关情况。食品企业如不配合，将被责令履行相关义务，并且法定代表人或者主要负责人将被进行责任约谈。实务中需要特别注意的是，即便企业的产品并没有违反现行强制性的安全标准，也可能因为风险监测结果（比如被认为可能存在潜在的安全隐患）而面临召回、行政调查、整改等行政执法措施。

上海市2023年食品污染物及有害因素监测结果，摘自《2024年上海市食品安全状况报告》

对于大宗日常消费品类的食品生产经营企业，尤其是生鲜超市、农贸市场等关键场所而言，可从以下方面配合和应对监管的风险监测工作：

（1）重点关注当地县级以上卫健委、市监部门发布的检测采样点名录及相关监测计划，以了解自身是否属于监测范围，以及待测的食品类别、品种、采样环节、监测项目、监测月份，以做到心中有数；

（2）加强相关食品安全监管工作，固定开展自测自查，维持自身较高的食品安全水平；关注所在地区发布的监测结果，对于其中载明的不合格食品类别开展针对性的合规管理工作，可根据自身情况，考虑增加自我检测频率、严抓进货查验、加强供应商管控等具体措施。

（3）在相关监测机构登门采样时，配合采样并且提供相关便利，不拒绝、阻挠或干涉其开展风险监测工作，例如限制采样人员进入某些区域进行采样，引导或干涉采样人员对于样品种类、样品数量的选择等。

（4）如果出现被认定构成潜在危害食品安全的情形，需要引起高度重视，辨析该认定的基准，尤其应明确产品究竟是违反地方机构基于专家认定的标准，还是可能触发国家安全标准，必要时，建议引入外部第三方专业机构介入调查，以妥善处理后续调查以及是否涉及后续整改。

2. 监督抽检和评价性抽检

监督抽检是指市场监督管理部门按照法定程序和食品安全标准等规定，以排查风险为目的，对食品组织的抽样、检验、复检、处理等活动，其检验结论将作为监管对涉事企业进行行政处罚的依据，而评价性抽检则是以评估食品总体安全状况为导向而展开的抽检活动，其结论将作为上级监管对下级监管食品安全管理情况的评价依据[7]。需要注意的是，就评价性抽检而言，尽管其主要目的系评估相关食品安全水平是否达到政府的预期监管目标，但就其中发现的问题企业，监管仍可根据抽检结果对其进行核查处置[8]。换言之，监督性抽检和评价性抽检所得的检验结论，均可作为行政处罚的依据。

抽样方案方面，市监总局根据食品安全监管工作的需要，制定全国性食品安全抽样检验年度计划，而县级以上市场监督管理部门则根据上级监管制定的年度计划并结合实际情况，制定具体的工作方案。工作计划和工作方案中会载明抽样检验的食品品种，抽样环节等具体内容，并且会说明抽样重点[9]。

抽样程序方面，市监部门可自行抽样或者委托承检机构抽样，并且食品企业将不会被提前通知。抽样人员不少于两人，且案件稽查、事故调查中的食品安全抽样活动，应当由食品安全行政执法人员进行或者陪同。抽样人员到达食品企业所在地后，将出示《抽样检验告知书》及身份证明文件，随后从食品企业的经营场所、仓库以及食品生产者的成品库待销产品中随机抽取样品（不接受自行提供样品），并且将记录被抽样食品生产经营者的营业执照、许可证等可追溯信息。抽样人员除通过购买的方式抽取样品本身外，现场抽样的，还将对抽样场所、贮存环境、样品信息等通过拍照或者录像留证；网购抽样的，还将对拆封过程，递送包装、样品包装、样品储运条件等进行查验留证，以作为后续针对不合格食品的执法依据。

对于食品生产经营企业而言，实践中可从多个方面准备、配合和应对市监部门的抽检工作，并且可在收到不合格食品结论后，依自身情况，作出相应针对性处理[10]，具体如下：

（1）将关注监管动态纳入到企业的日常工作计划中。食品生产经营企业的食品安全部门应对监管发布的抽样方案、计划以及专项行动等关键资讯保持密切关注，据此指导企业自身日常食品安全管理重点；此外，应对生产经营场所一线负责人和管理层进行合规培训，指派专人专门负责配合和应对政府机关的抽检活动。

《2023年静安区食品安全监督抽检工作计划》

（2）当实际面临监管人员的抽检活动时，做到配合但不干预，并完整做好抽样记录，尤其是对抽样的产品相关状况、基本信息、生产批号、抽样方式、抽样内容等进行详细地记录，以便后续企业内部进行调查和比对。如抽检活动违反相关抽检规范的，企业可现场提示抽检人员、并进行记录。对抽样过程有异议的，企业可在抽样完成后7个工作日内，向实施监督抽检的市监部门提出书面申请，并提交相关证明材料。

（3）抽样检验完成后，如企业收到《抽样检验结果通知书》获知食品不合格的结论，建议成立相关工作小组，并根据情形采取相应措施：

立即采取封存不合格食品，暂停生产、经营不合格食品，通知相关生产经营者和消费者，召回已上市销售的不合格食品等风险控制措施，排查不合格原因并进行整改，及时向住所地市场监督管理部门报告处理情况，积极配合市场监督管理部门的调查处理，不得拒绝、逃避。此外，还应在被抽检经营场所显著位置公示相关不合格产品信息。关于食品召回的相关内容，可参阅《亡羊补牢犹未晚矣——一文详谈食品召回》一文。
快速内部评估，经工作小组讨论认为检验结论存疑，可在收到检验结论之日起7个工作日内，向实施监督抽检的市监部门或其上一级市监部门提出书面复检申请，但检验结论为微生物指标不合格、复检备份样品超过保质期等情形则不可复检。实践中，针对生鲜等不宜保存的食用农产品而言，通常抽检人员会采用“快速检测”方法进行检验[11]，在此种情形下，相关企业可在4小时内申请复检，并且复检将为常规实验室检验，不采用快速方法。
经工作小组讨论认为样品真实性、检验方法、标准适用等事项存疑的，企业可在收到不合格结论通知之日起7个工作日内，向组织实施监督抽检的市监部门提出书面申请，并提交相关证明材料。

行政责任方面，如企业无正当理由拒绝、阻挠或者干涉食品安全抽样检验、风险监测和调查处理的，将面临责令停产停业和二千元以上五万元以下罚款，情节严重的，吊销许可证；检验结论为不合格，而企业拒不召回，拒不停止经营的，将面临没收违法所得、没收违法物品和最高货值20倍以下的罚款。此外，针对被抽检食品具体的不合格情形，还将面临《食安法》第123条、124条及125条项下规定的行政责任，情节严重的还将面临刑事追责。

三、场所检查

除针对食品产品本身的食品安全监测与抽检外，企业还可能面临监管机构对于食品生产经营场所的检查，为有效配合监管，企业宜事前熟悉政府监督检查的具体运作方式，包括监管主体、检查方式、检查内容三大层面，分述如下：

检查主体层面，根据《食品生产经营监督检查管理办法》（“《监督检查办法》”），食品生产监督检查事权归属于市场监督管理部门。其中，国家市场监督管理总局负责监督指导全国食品生产经营监督检查工作，省级市场监督管理部门则负责监督指导本行政区域内的具体监督检查工作，而具体监督检查工作的开展则通常由市、县一级的市场监督管理部门负责。作为例外，市级以上市场监督管理部门在有工作需要时亦可直接对市县级市场监督管理部门日常监管的企业开展随机监督检查，也可组织下级市场监督管理部门开展异地检查。

检查方式层面，根据《监督检查办法》，监管对于食品企业的检查方式分为日常检查、飞行检查以及体系检查三种方式，具体而言：

日常检查指市级、县级市场监督管理部门按照年度食品生产经营监督检查计划，对本行政区域内食品生产经营者开展的常规性检查。
飞行检查指市场监督管理部门根据监督管理工作需要以及问题线索等，对食品生产经营者开展的不预先告知的监督检查。
体系检查是指市场监督管理部门以风险防控为导向，对特殊食品、高风险大宗食品生产企业和大型食品经营企业等的质量管理体系执行情况依法开展的系统性监督检查。

因各地食品企业业态、聚集程度，以及食品消费构成的不同，各地的食品安全风险特征也各有差异，故不同地域的食品企业面临的检查方式比例、实施方式等存在一定区别。通常食品企业所在地省市场监督管理部门发布的食品安全监督检查计划、食品安全风险分级管理办法等中会具体规定本地区日常检查、飞行检查和体系检查的适用对象与频次，举例而言：

日常检查方面，以上海市为例，《上海市食品生产企业食品安全风险分级与信用分类管理办法》（“《上海市风险分级办法》”）中规定检查频次、内容以及方式主要取决于食品企业的食品安全信用风险等级，如食品安全信用风险等级为D的食品生产企业，原则上每年至少被监督检查3次，并且检查时将实施全项目监督检查。再如，潮州市市监局《2024年食品生产监督检查计划》中写明，全年对每家保健食品生产企业的日常监督检查原则上一年不少于2次，对婴幼儿配方乳粉生产企业的监督检查原则上一年不少于4次等。
飞行检查方面，监管对企业开展飞行检查，通常系因企业自身存在风险情形所致。根据《上海市风险分级办法》，食品生产企业出现风险预警情形时，市场监督管理部门应当在10个工作日内组织开展飞行检查，具体包括等级确定年度内出现企业被3次以上举报且被查实等八种情形。此外，在各地的飞行检查方案中，也存在框定一批风险企业并在其中进行随机飞行检查的做法，例如在上海市浦东市监局于2024年8月的飞行检查活动中，该局系根据浦东新区“追溯+”食品生产企业在线监管平台采集企业食品安全风险及信用信息数据，并通过汇总分析所得出的结论框定了飞行检查企业范围，并从中随机抽取飞行检查对象。
体系检查方面，因企业自身所在的细分领域有较高的固有食品安全风险，进而监管有必要对该等企业的质量管理体系运行情况实施体系检查。体系检查主要适用的对象为保健食品生产企业、婴幼儿配方食品等特殊食品生产企业以及大型食品销售企业，监管实践中市场监督管理部门还可通过委托第三方认证机构、引入第三方专业机构的方式对食品生产企业进行更为细致的体系检查工作。当前各地尚无针对体系检查频率的具体规定，通常在国家、省级市场监督管理部门相关工作部署后，各市县市场监督管理部门即落实针对辖区内所有相关企业的体系检查。

检查内容方面，根据《监督检查办法》第15条，食品生产环节监督检查要点包括食品生产者资质、生产环境条件、进货查验、生产过程控制、产品检验、贮存及交付控制、不合格食品管理和食品召回、标签和说明书、食品安全自查、从业人员管理、信息记录和追溯、食品安全事故处置等情况。市场监管理总局还进一步制定了通用《食品生产经营监督检查要点表》和《食品生产经营监督检查结果记录表》，其中列明了市场监督管理部门在不同检查方式下的具体检查重点项、通用项和专用项。总体而言，日常检查的内容侧重于食品生产企业的资质证照状况、基本生产情况，并会根据食品企业的生产和产品特点选择检查条款；飞行检查则通常根据有因情形来确定检查重点，而体系检查则关注企业质量管理体系的运行情况，关于食品生产经营过程管理，良好生产规范等相关内容，敬请关注本系列后续文章。

当食品企业面临监管现场检查，或对事先告知的现场检查进行准备时，首先需要避免“猫鼠心态”，摒弃应对监管等价于“规避”监管的思维误区，积极配合监管的现场检查工作不但可以帮助企业提高合规信用、节约合规成本，并且可以有效节约相关部门的监管资源，体现企业的社会责任感。实践过程中，企业在面临监管现场检查时常常会出现不当行为，其中以拒不配合调查最为常见，典型的如以“负责人不在”“没有权限”为由，拒绝执法人员进行检查、提供虚假情况企图逃避监管等。实际上，无论系管理层还是一线员工均应有配合监管进行现场检查的法定义务，拒不配合现场检查系政府监管场景下的红线行为。根据《监督检查办法》第49条，食品生产经营者有拒绝、阻挠、干涉市场监督管理部门进行监督检查行为[12]的，由有关主管部门按照各自职责分工责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

为能更好地配合监管现场检查，食品生产企业可从如下几个方面展开工作：

（1）注重监管信息获取工作。食品生产企业应密切关注国家和自身所处地区发布的食品监督检查计划，保持与监管的密切沟通，提前判断当前监管可能采取的检查方式、内容和频率；食品生产企业可比照同类企业的现场检查情况，提前就可能的检查事项和合规点进行自我梳理和整改，保持良好的合规水平的同时对可能的检查做到心中有数。

（2）注重企业内部合规培训。企业内部政府关系及法务部门人员应定期向一线业务人员开展合规培训，传授一线员工在面临执法访谈时的正确应对方法。一般而言，任何人员在未经管理层或外部律师确认的情况下，不得签署任何监管部门提供的文件，不得向执法人员提供无关信息，亦不得就自身不了解的情况发表口头或书面的主观或臆测意见。

（3）专人负责政府监管工作。企业可指定一名中高级管理人员（“指定专员”）专门负责与监管部门联络与对接，该等指定专员应由了解企业业务，同时熟知食品生产合规要点与实践的员工担任。在政府现场检查过程中，该指定专员应全程陪同，向执法人员介绍企业的基本概况和过往合规情况，并专门负责回答执法检查人员的相关提问；如监管要求其他企业员工回答，则应由该等指定专员进行授权；如监管要求单独询问相关员工，则应在授权的基础上，要求被询问员工是否反馈相关问题的回答情况并做好相关记录。

（4）积极配合执法。在现场检查过程中，企业应首先友好核实执法人员的身份，明确本次检查的性质、目的和范围。随后开放食品生产经营场所，配合执法人员按照其要求的顺序检查各个场所和各个合规点、提供相关合同、票据、账簿以及前次监督检查结果和整改情况等其他有关资料，协助生产经营现场检查和抽样检验；回应执法人员提问时应实事求是，简明扼要，并做好相关记录；对于执法人员要求提供的书面证明文件，在及时提供的基础上，应制作文件清单并保存文件副本。

（5）注重收集和固定正面因素，争取有利认定。在现场检查过程中，企业就完整检查过程进行记录，尤其注重对检查过程中涉及的生产记录、重要文件和有形物体等进行备份保存；发现执法人员提出超越监督检查范围的要求时，友好提出并询问依据（但不得干预执法）；如有存疑事项，依据事实充分进行沟通说明，争取有利认定。例如，设备清洁记录系通过不可篡改的电子数据形式进行储存，不存在书面记录的，及时进行澄清。

（6）检查后积极落实整改事项。对于现场检查人员提出的整改事项，企业如能当场整改的，应当场整改；限期整改的，企业应积极落实并在落实后及时报告市监部门。企业如被责令停产停业的，则企业应当立即停止生产、积极整改并配合监管的后续调查。

（7）适时引入外部机构介入。当企业收悉检查通知或面临突然检查时，建议及时与外部律师取得联系，通过评估本次检查的性质、范围和事态发展，确定是否由外部律师介入以及介入程度。

结语

相较于各类事后的应对之“术”，食品企业更应注重修炼的是对政府监管的应对之“道”，即严抓日常食品安全管理工作，在遵守食品安全法规的基础上，制定各类食品安全制度并严格落实、做好记录。良好的食品安全合规水平、完善的政府监管配合及应对预案以及受过良好培训的专门人员能够帮助企业在各类现场检查场景下从容应对，并且在品牌形象、社会责任等广泛的意义上，帮助企业实现更大的发展。

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