一文解读中国食品标准及实践——悬衡而知平，设规而知圆

阅读提示：

食品标准是整个食品安全标准体系的基石。如果将食品安全体系比作建筑，数不胜数的各项标准则共同构成了整个体系的地基。

虽然大众对食品标准并不陌生，但关于食品标准的类型、效力、选择适用、相关责任是困扰很多行业人士的常见问题。

充分了解并分析标准，进而根据企业自身情况选择或定制标准，对于任何一家食品企业而言，均至关重要。在很多情况下，不同标准的选择可能会影响一系列产品的合格与否、责任高低、甚至影响特定情形下相关人员的个人责任。

本文主要讨论食品标准的内涵、标准的不同类型和区别、标准选择和使用、以及与标准相关的风险和责任。

推荐阅读人群：食品企业高管、合规管理人员以及其他业内人员。

一、引言

11月29日，国家卫生健康委（“卫健委”）颁布了《食品安全标准管理办法》（“《食安标准法》”），代替原卫生部2010年发布的《食品安全国家标准管理办法》，并已于2023年12月1日生效。

食品标准的立法在中国由来已久，但在2009年之前，我国的标准体系呈现多头发布以及规则、效力纷乱的状态，不同机关发布各种类型的标准，包括食品卫生标准、食品质量标准、有关食品的行业标准以及食用农产品质量安全标准等。

2009年起，伴随着食安体系的重大变更，食品标准体系也发生系统性调整，当年颁布的《食品安全法》（“《食安法》”）首次提出了“食品安全标准”的统一概念，奠定了目前食品标准体系的基本框架和效力体系。在此基础上，从食品安全和强制效力的角度，我国的食品标准基本分类由原有的多头制定转变为统一制定，由过去的多种标准均有效力，转变为食品安全标准作为唯一强制性效力标准。

相应的，在食品安全标准的基础上，我们仍可以看到各项由其他中央政府部门、地方政府、行业团体、以及企业主体制定的标准。这些标准非具有直接强制效力，但在整个食品标准体系中不可或缺。

二、食品安全标准

食品安全标准是食品生产经营中最为关键的标准。各种食品的生产、加工、储存、运输、销售等环节都需要根据食品安全标准进行严格的监测和监管。根据《食安法》[1]和《食安标准法》[2]，食品安全标准是食品领域唯一具有强制性的标准。无论如何声称、标示或者约定具体的执行标准，食品安全标准都必须遵守。

（一）食品安全标准是什么？

一言以蔽之，食品安全标准是针对生产经营过程中影响食品安全的各种要素与关键环节的统一的技术要求。[3]

需要注意的是，法律上的“食品安全”含义与日常生活中“食品安全”的含义不同。日常生活中的“食品安全”仅关注食品本身的无毒、无害性，对人体健康不得造成任何危害。“法律上的食品安全”，根据《食安法》的定义[4]，除了要求不得对人体健康产生危害之外，还必须“符合应有的营养要求”。营养要求与食品的基本成分相关，食品是否符合营养要求同样会影响“人体健康食品安全”[5]。例如对于特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉等，其中的营养要求会对人体健康产生关键影响。

具体来说，食品安全标准主要围绕但不仅限于以下内容[6]：

（二）两类食品安全标准[7]

1. 食品安全国家标准

我国食品安全国家标准均收录在《食品安全国家标准目录》（“《目录》”）中，截至2023年9月，该《目录》共收录了1563项标准[8]，内容贯穿了初级农产品生产加工阶段、食品生产加工仓储阶段、食品经营餐饮消费阶段。

《目录》中的标准根据适用对象与主要内容，可以细分为1）通用标准；2）产品标准；3）生产经营规范标准；4）检验方法标准。（见图2）

（图2）

食品生产经营活动涉及从农田到餐桌的各个环节和诸多要素，企业常常难以把握必须执行的具体标准，借助以上分类，企业可以逐一排查必须执行的标准，具体应用举例如下。

实用场景：某食品生产企业拟从事预包装即食鱿鱼丝的生产活动，有哪些食品安全国家标准必须执行？

在产品标准方面，针对鱿鱼丝的产品标准是《GB10136-2015食品安全国家标准动物性水产制品》，同时，鱿鱼丝原料应符合GB 2733的产品标准规定；
在通用标准方面，污染物限量、食品添加剂使用、产品标识等应分别符合GB 2762、GB 2760、GB 7718等规定；
在生产经营规范标准方面，应当符合水产制品专门的生产卫生规范GB 20941等；
在检验方法标准方面，应当符合《GB 5009理化检验方法标准》《GB 4789微生物检验方法标准》等。

下图3未穷尽式列举了该企业该生产活动可能涉及的各项食品安全国家标准[9]。

（图3）

2. 食品安全地方标准

针对地方特色食品，在没有相关食品安全国家标准的前提下，各省级卫生健康主管部门可以制定并经国家卫健委备案后公布食品安全地方标准[10]；一旦有相应食品安全国家标准公布实施，该地方标准会被废止[11]。

此处“地方特色食品”[12]是指部分地域有30年以上传统食用习惯的食品。具体来说，包括：1）地方特有的食品原料；2）采用传统工艺生产的食品，且现有食品安全国家标准不能覆盖该食品涉及的食品安全指标或要求。

与上文对食品安全国家标准的分类类似，食品安全地方标准可按以下（见图4）分类：

食品产品类标准：这是企业相对熟悉的一类标准，是针对食品产品本身制定，例如宁夏回族自治区卫健委制定并发布的《DB S64/001-2022食品安全地方标准枸杞》、陕西省卫健委制定并发布的《DB S61/0011-2021食品安全地方标准凉皮、凉面》等[13]；
检验方法类标准：如青海省卫健委制定并发布的《DB S63/0011-2021食品安全地方标准黑果枸杞中花青素含量的测定》等；

生产规范类标准：如上海市卫健委制定并发布的《DB 31/2011-2021食品安全地方标准豆芽工业化生产卫生规范》、广东省卫健委制定并发布的《DB S44/004-2014食品安全地方标准生鲜家禽加工经营卫生规范》等。

（图4[14]）

上述分类为企业在生产经营中判断必须执行的具体食品安全地方标准提供了依据。地方食品安全标准不具有全国范围内的普适性，在本省内生产经营地方特色食品必须执行本地食品安全标准；如果本省的地方特色食品在其他省份流通，仍应受到该地方食品安全标准监管。

三、非强制性食品标准

除了食品安全标准，食品生产经营活动也受到其他食品相关的标准监管，由于这类标准并不具有直接的强制性约束效力，以下统称为“非强制性食品标准”。

相比之下，食品安全标准适用《食安法》《食安条例》等食品安全领域的专门法管理，是食品生产经营活动必须遵守的最基础要求，也是食品从生产到流通环节的最低门槛；非强制性食品标准除了在违规责任方面等有例外，主要适用《标准化法》管理，是企业在从事食品生产经营活动中自愿遵守的、技术要求更高的一类标准。

（一）非强制性食品标准有哪些？

1. 国家推荐性标准

除前文食品安全国家标准以外，其他食品相关的国家标准均属于“国家推荐性标准”。这类标准往往不直接涉及食品安全的要求，通常仅包括食品产品的分类与登记要求，包装、储存与运输要求，检验方法与规则要求，质量与等级划分要求等。（如下图举例）

在效力层面，根据《标准化法》第二条第二款[15]的分类，其他的食品相关的国家标准均为推荐性标准，由国家层面制定并颁布，在食品领域的生产、交换、使用等方面，基于企业自愿采用，企业可以参照执行此类国家推荐性标准。

2. 地方推荐性标准

除前文提到的食品安全地方标准具有强制性，其他与食品相关的地方标准均是推荐性标准[16]（“地方推荐性标准”）。

根据《标准化法》第十三条[17]，为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，可以制定地方标准，并且地方标准通常由省级人民政府标准化行政主管部门制定。

几类最常见的地方推荐性标准包括：

地方特色的产品标准，比如《DB43/T 2630-2023地方特色湘菜华容酸菜鱼》《DB53/T 555-2014高原特色农产品华宁柑桔》；
绿色食品的产品标准，比如《DB62/T 2330-2023 绿色食品露地大葱生产技术规程》《DB64/T 565-2019 绿色食品压砂地西瓜质量标准》《DB62/T 1369-2022 绿色食品香菇生产技术规程》等；
地理标志产品的产品标准，比如《DB50/T 1323-2022地理标志产品城口老腊肉》《DB4418/T 012-2020地理标志产品西牛麻竹笋》《DB65/T 4197-2019 地理标志产品和田大枣》等。

3. 食品行业标准

食品的生产经营往往涉及到多个部门的交叉管理。根据《标准化法》第十二条[18]和《行业标准管理办法》第三条[19]，对于没有推荐性国家标准，但需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，由国务院相应行政主管部门制定行业标准。

与食品相关的行业标准举例有：

4. 食品团体标准

团体标准由团体组织[21]制定，通常是为了填补现有国家标准、地方标准、行业标准的空白[22]，以满足市场和创新需求，引导产业提质增效。

团体标准由本团体成员约定采用，或者按照本团体的规定供社会自愿采用。

常见的食品团体标准集中在以下行业：

保健品行业。比如，中国营养保健食品协会等制定的《T/CNHFA 111.18-2023保健食品用原料石斛》《T/CNHFA 111.5-2023保健食品用原料人参》《T/CNHFA 111.9-2023保健食品用原料金银花》。
乳制品行业。比如中国奶业协会、地方奶业协会等制定的《中国奶业D20标准生牛乳》《T/DAHEB 008-2020 婴儿配方乳粉》《T/DAHEB 009-2020 较大婴儿配方乳粉》《T/CAAA 011-2019 驼乳粉》《T/SRX 004-2022 山羊乳粉》。
酒水行业。比如酒类行业协会或各地食品工业协会等制定的《T/GDAIA 002-2020广东米香白酒》《T/AHFIA 002-2018 绵甜型白酒》《T/ZZB 0301-2018 绍兴黄酒》《T/GZSX 060-2019花香型白酒》。
预制菜行业。比如各餐饮协会、地方食品工业协会等制定的《T/SDRA 17-2023 预制菜酸菜鱼》《T/SDJKR 007-2022 预制菜成品炭烤肉》《T/LHFIA 001-2022 预制菜红烧肉》。

其他的团体标准还有如中国肉类协会制定的《T/CMATB 9007-2022 纯肉肠》《T/CMATB 3003-2021 牦牛肉》，中国食品添加剂和配料协会制定的《T/CFAA 0002-2021 食品配料分类》等。

5. 食品企业标准

食品相关的企业标准由可以由企业根据需要自行或者联合其他企业制定。更多企业出于提升产品竞争力的考量，倾向于拔高技术上限，制定企业标准，企业标准内容违反食品安全标准的，应执行食品安全标准[23]。

食品企业标准实行自我声明公开和监督制度。企业可以选择直接在国家统一的企业标准信息公共服务平台进行公开标准，或是仅在该平台上明示其公开标准的具体渠道，并确保公开的内容可获取、可追溯和防篡改[24]。企业标准必须公开的内容包括1）标准编号和标准名称。2）产品的功能指标和性能指标。

除了有上述“公开”的要求外，若制定严于食品安全标准的食品企业标准，必须在省级人民政府卫生健康部门备案（“应备案企业标准”）[25]。此处“严于”是指食品安全指标的限值严于食品安全国家标准或当地食品安全地方标准[26]。根据多地相关规定[27]，以下情形不符合此处“严于”：

值得提醒的是，除委托生产的情况外，生产企业不能执行其他企业备案的食品企业标准。另外，食品企业标准有备案有效期，期限届满前未办理延续备案的，将自动注销标准备案。

若企业标准不属于应备案范畴，比如食品安全标准中无企业标准中的对应指标（无“严于”一说），则是不需备案的食品企业标准，仅依照前文公开标准即可（“仅公开企业标准”）。

无论是依法应备案企业标准，或是仅公开企业标准，均可作为食品生产、经营活动开展的依据，成为具体食品产品的执行标准。市监总局曾在《关于食品生产执行标准问题的答复意见》[28]明确，“...企业备案的企业标准或公开含有技术指标的企业标准均可为组织食品生产、申请食品许可的依据。”

（二）非强制性食品标准可能产生约束力

实践中，大部分情形下，可通过标准的名称识别非强制性食品标准：一般名称中带有“/T”意为“推荐性”，基本都是非强制性标准，包括诸如国家推荐性标准、地方推荐性标准以及食品行业标准；一般名称中带有“T/”“Q/”，则为食品团体标准、食品企业标准，属于团体、企业自身制定的标准，当然也无普遍强制适用性。

需注意的是，非强制性食品标准中的部分内容可能是对食品安全标准的实际援引或重申，由于食品安全标准是强制性的，此部分内容的强制性并未改变。

另一方面，一旦企业生产经营食品时选择执行了具体的非强制性食品标准，根据《民法典》《产品质量法》等法律法规[29]，则该标准对企业产生约束力：企业提供的食品必须符合该标准，且应满足相应的标准标示要求（如有），该标准将作为认定产品是否合格的依据，违反该标准则可能将承担相应的民事责任与行政责任（详见后文）。

四、食品标准的选择与执行

正如前文介绍，各类食品标准由不同级别的政府机构或者市场主体制定，有不同的效力位阶与管辖范围，贯穿各种环节，涵盖纷繁的项目与指标，企业难免产生选择与执行标准的困难，为厘清各标准之间的区别与联系，我们从以下三个重要角度对食品标准进行分析与比较，供实践应用标准时参考：

（一）标准效力角度

在食品标准体系中，仅有食品安全标准具有强制性，企业在生产经营食品时凡涉及相关食品安全国家标准或食品安全地方标准的，必须执行，不可选择适用。至于非强制性食品标准，仅在企业选择执行某具体标准的情况下，对特定企业产生约束效力，必须遵守。

（二）标准内容角度

总的来说，食品安全标准关注的是与食品安全有关的项目、指标等内容，非强制性食品标准侧重食品的质量、等级、分类等不直接影响食品安全的内容。在非强制性食品标准的内部分类中，由市场主导制定的团体标准、企业标准仅围绕本团体、本企业生产经营的特定食品展开；地方推荐性标准和食品行业标准均是对国家推荐性标准内容的补充[30]。

（三）技术要求角度

从食品标准中的包含的技术难度角度，食品安全国家标准、食品安全地方标准的技术要求相对最低，国家推荐性标准、地方推荐性标准和食品行业标准中的技术要求相对较高，而食品团体标准、食品企业标准中的技术要求通常是最高的。（如下图）

因此，生产经营中除必须符合食品安全标准外，应当根据实际情况，结合上述食品标准的内容范围和技术难度，考虑是否执行以及执行何种具体的非强制性食品标准，衡量必要成本与潜在收益、量力而行。

五、触犯监管标准的法律风险

食品标准是食品安全和质量的基准线，近年来多家知名食品企业先后曝出食品不合标准的新闻，严重影响品牌形象，并受到相应的处罚。法律上，不符合食品标准的生产经营行为须承担相应的民事赔偿责任、行政责任，如果不符合食品安全标准，还应当承担惩罚性赔偿，甚至是刑事责任。

（一）刑事三宗罪

《刑法》中针对不符合食品安全标准的行为直接规定了“生产、销售不符合安全标准的食品罪”[31]；若同时涉及有毒、有害食品，可能构成的则是生产、销售有毒、有害食品罪[32]。即使无证据证明足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，不构成生产、销售不符合安全标准的食品罪，也可能构成生产、销售伪劣产品罪等[33]。

需要明确的是，违反食品产品执行的非强制性食品标准，刑法没有将此种行为直接以食品安全类罪名定罪。如果违反非强制性食品标准并且达到法定的销售金额，可能以生产、销售伪劣产品罪定罪[34]。

（二）违约、侵权责任与惩罚性赔偿责任：

违反食品安全标准或者违反食品产品执行的非强制性食品标准，可能导致产品瑕疵、不符合约定的质量要求等，根据《民法典》[35]《产品质量法》[36]《消费者权益保护法》[37]，食品企业应当承担赔偿损失等违约责任。

若食品企业在违反合同约定的同时造成了损害结果，比如造成了消费者人身损害，则根据对方当事人的具体选择，应当承担违约责任或是侵权损害赔偿[38]。

在特殊情形下，除上述违约、侵权责任外，根据《食安法》及相关司法解释[39]，食品生产经营企业可能面临惩罚性赔偿责任。具体而言，对于生产企业来说，如果不符合食品安全标准，消费者可以要求惩罚性赔偿责任；对于经营企业来说，如果不符合食品安全标准，且经营者明知此种“不符合”，消费者可以要求惩罚性赔偿责任。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的，企业不对此类瑕疵承担惩罚性赔偿。

惩罚性赔偿责任不以造成人身损害为要件，具体金额是消费者的“三倍损失”或“十倍价款”，金额不足一千元的，为一千元。

（三）行政责任

1. 违反食品安全标准

《食安法》明确禁止生产、经营违反食品安全标准的食品、食品添加剂和食品相关产品[40]。否则，或将承担罚款甚至吊销营业执照等行政责任，且直接负责的主管人员和其他直接责任人员可能面临五日以上的行政拘留。

以下是企业违反食品安全标准的三大“重灾区”，值得重点关注。

具体而言，涉及《食安法》第一百二十三、第一百二十四和第一百二十五条明确列举之情形的，分别按照相应规定给予处罚；对未明确列举但是违反食品安全标准的情形则依照第一百二十四条的规定给予处罚。

2. 不符合执行的非强制性食品标准[50]

生产、经营食品不符合非强制性食品标准，通常依照《产品质量法》处罚，只有在特定例外情形下，根据《食安条例》处罚。

具体来说，不符合非强制性食品标准，一般会根据《产品质量法》第二十六条、第五十条[51]，被认定为“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品”，可被处以停产停售，甚至吊销营业执照等处罚。例外情形下，即如果不符合食品执行的、应备案企业标准中的食品安全指标，但是符合食品安全标准的，则适用《食安条例》第七十四条[52]，可能受到最高货值金额十倍的罚款。

我们就违反不同类型的非强制性标准，分别选择了相应的行政处罚案例，以便更好的理解相应的法律适用和风险责任：

结语

近年来，食品领域的监管执法力度不断加强，企业面临的监管压力增加，一旦不符合食品标准，在承担法律责任的同时，企业还将遭受商业信誉、企业价值与形象的难以估量、无法挽回的损失。另一方面，食品行业作为疫情后消费复苏的主赛道之一，市场竞争加剧，对企业来说，制定、执行更具先进性的食品标准已然成为更加严峻的挑战。在此双重意义上，企业深入把握并遵守各类食品标准至关重要。

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