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食品安全监管丨餐饮服务行业食品安全的那些事儿

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作者:郑银莹 李佳 孟继儒

"民以食为天,食以洁为先。"针对食品安全监管重点领域之一的餐饮业,2020年4月30日国家市场监管总局召开的加强食品安全监管工作电视电话会议中强调,要抓好餐饮质量安全,加强餐饮门店、中央厨房、单位食堂等的食品安全监管工作,确保群众一日三餐的饮食安全[1]。6月7日刚刚迎来"世界食品安全日",值此之际本文将结合食品安全法律法规,介绍餐饮服务的食品安全监管要求,供广大餐饮服务提供者参考。

一、餐饮服务中涉及到的主要证照

2020年5月,某"私厨"APP发布暂停运营的通知后,从应用商店中下架。该项目主打"共享经济",用户可以在平台上选择"家厨"下单饭菜,家厨收到订单后在自家厨房中将饭菜做好,为用户提供配送、自取、堂食等服务。虽然该项目成立后两年内共完成了数轮融资,但平台内的家厨未取得食品经营许可证,一直是该项目合规经营的"阿喀琉斯之踵"[2]。那么,经营者想要从事餐饮服务,都需要办理哪些证照呢?

(一)应当办理的证照

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(二)视情况应当申办的证照

• 烟草专卖许可证

餐饮服务提供者同时销售烟草的,根据《烟草专卖许可证管理办法》还应当办理烟草专卖许可证。另外,关于餐饮服务提供者销售酒类,伴随着2016年11月《酒类流通管理办法》的废止,除非地方另有规定,通常来说无需对经营酒类进行专门备案。

• 清真食品经营场所登记

某些地区对于清真食品的经营场所有特殊规定。例如,《北京市少数民族权益保障条例》第29条规定,清真食品生产、加工、经营场所必须经区、县民族事务行政部门登记、审验。经登记、审验后,发给"清真食品生产、加工、经营场所登记许可决定书"以及"清真食品生产、加工、经营场所牌证"。

• 自建网站餐饮服务提供者备案

对于餐饮服务提供者自建外卖平台的,属于"自建网站餐饮服务提供者"。根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第5条规定,应当在通信主管部门备案后30个工作日内,向所在地县级食品药品监督管理部门备案,备案内容包括域名、IP地址、电信业务经营许可证或者备案号、企业名称、地址、法定代表人或者负责人姓名等。而对于利用第三方平台的,则无需由餐饮服务提供商进行备案。

综上,对于餐饮服务提供者而言,应当办理上述(一)中的证照,同时根据经营范围和业务类型,还需要根据法规规定办理相关的登记、备案。建议餐饮服务提供者根据自身经营内容和业务模式进行确认。

二、食品原料控制要求

基于食品原料安全对于餐饮服务行业的重要性,在《食品安全法》2015年修订时,除了食品生产企业和食品经营企业应当建立进货查验制度外,对于餐饮服务提供者的食品原料控制要求也进行了规定,2018年再次修订时保留了这一规定。具体而言,根据《食品安全法》第55条规定,餐饮服务提供者应当制定并实施食品原料控制要求,不得采购不符合食品安全标准的食品原料。并且,餐饮服务提供者在加工过程中应当检查待加工的食品及原料,发现有该法第34条第6项规定[3]情形的,不得加工或者使用。

此处的食品原料通常应作广义理解,既包括了食品原料,也包括食品添加剂和食品相关产品,同时食品原料不仅质量应当符合食品安全标准,标签也应当符合相关国家标准。如以下两个案例所示,实践中,部分餐饮服务提供者没有建立"索证索票"及进货查验制度,或者虽然建立了相关制度,但索取的证照、产品合格证等的复印件也有可能存在进货查验记录信息不全、标签不符合相关标准等问题。

案例1

2020年初,执法人员在某餐饮服务单位进行监督检查时,发现进货查验记录不完整,没有记录保质期等内容,同时还存在卫生条件差、员工无法提供健康证明等其他违法行为,故依法作出责令改正通知书并下发给餐饮服务单位。经复查及两次询问调查后,该餐饮服务单位仍未建立进货查验制度。因该违法行为发生在新冠疫情期间,市场监管部门按照《食品安全法》126条第1款第3项[4]、《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》[5]等相关规定从重处罚,给予当事人罚款5万元的行政处罚。[6]

案例2

某餐饮服务提供者制作的虾饺中使用了微量的某进口品牌食用金粉作为着色装饰。经调查,虽然该食用金粉产品取得了《入境货物检验检疫证明》,并且包装表明可供食用,但由于并未按照GB29924-2013《食品安全国家标准食品添加剂标识通则》标示"食品添加剂"字样、食品添加剂名称等信息,该餐饮服务提供者被根据《食品安全法》第125条第1款第4项[7]处以没收违法所得、罚款的行政处罚。[8]

关于禁止使用的食品原料,根据《食品安全法》第55条第2款规定,具体指腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂。这些情况属于餐饮服务提供者的工作人员在加工过程中通常凭借经验和通过观察就可以发现的情形,因此一般来说,应当能够在操作中预防。近年来,火锅、水煮鱼、煎炸食品中违法使用"地沟油"问题,在自制火锅底料、自制调味料违法添加罂粟壳、工业明胶等非食用物质等问题均引起了相关部门的重视和严厉查处。

如违反规定使用禁止使用的食品原料,可能会产生三方面的责任

一是行政责任,即根据《食品安全法》第124条规定,尚不构成犯罪的,由市场监管部门没收违法所得和违法生产经营的食品,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足1万元的,并处5万元以上10万元以下罚款;货值金额1万元以上的,并处货值金额10倍以上20倍以下罚款;情节严重的,吊销许可证。

案例3

某饭店通过订餐平台所销售的葱油饼中被发现蟑螂,市场监管部门现场检查在该饭店厨房多处发现蟑螂活体及幼虫,点心操作台上所放置的盛放食品所用竹质托盘已发霉。虽然葱油饼和小米粥套餐价格仅为18元/套,最终该饭店被处以7.5万元的罚款。[9]

二是民事责任,即消费者可以根据《食品安全法》第148条第2款,要求餐饮服务提供者支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。

三是刑事责任,如下述案例所示,在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的,或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的,还可能构成生产、销售有毒、有害食品罪。

案例4

某"网红"火锅店为了攫取暴利,在2018年5月至2019年1月期间,生产、销售含有"地沟油"锅底总计约1.4万锅,销售金额约45万元,超过万人的消费者食用。经审理,法院支持了检察机关的刑事附带民事公益诉讼全部诉讼请求,除了以生产、销售有毒、有害食品罪判处该店相关三名自然人有期徒刑、并处罚金以外,还判处其终身禁止从事食品生产经营管理工作、不得担任食品安全管理人员;判处该店业主雷某某在判决生效后十日内在市级以上媒体公开赔礼道歉,并支付相当于销售金额10倍的刑事附带民事公益诉讼赔偿金447.824万元。[10]

因此,餐饮服务提供者应当严格控制所采购和使用的食品原料品质,避免不符合安全标准的食品走上餐桌。特别是新冠疫情期间,餐饮服务提供者要特别注意对食品原料的把控,严格落实进货查验及记录相关要求,采购食品原料需依法索要相关凭证,特别对于进口食品一定要严格索取入境检验检疫合格证明文件,确保来源可追溯,不要购买和使用无溯源凭证、来源不明、过期变质的肉类、水产品以及其他食品原料。

三、餐具、饮具消毒

2020年初,某市进行食品安全监督抽检结果显示不合格样品71批次,其中60%属于不合格餐具问题,原因均是检出"不得检出"成分,包括大肠菌群、阴离子合成洗涤剂等[11]。因此,除了食品原料控制外,餐饮服务提供者还需关注餐具、饮具的清洁卫生和消毒问题。根据《食品安全法》相关规定,餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器,使用前应当洗净、消毒,保持清洁;直接入口的食品应当使用无毒、清洁的包装材料、餐具、饮具和容器;使用的洗涤剂、消毒剂应当对人体安全、无害[12]

现在不少餐饮服务提供者并不自行对餐具、饮具进行消毒,而是委托专门的消毒服务单位进行消毒,但是,这并不意味着餐饮企业可以对此不负责任,而是仍然必须承担相应的法律义务,包括应当查验、留存餐具饮具集中消毒服务单位的营业执照复印件和消毒合格证明,且保存期限不得少于消毒餐具饮具使用期限到期后6个月。并且,消毒服务单位需要符合《食品安全法》的相关要求:

一是应当具备相应的作业场所、清洗消毒设备或者设施,用水和使用的洗涤剂、消毒剂应当符合相关食品安全国家标准和其他国家标准、卫生规范;

二是应当对消毒餐具、饮具进行逐批检验,检验合格后方可出厂,并应当随附消毒合格证明;

三是消毒后的餐具、饮具应当在独立包装上标注单位名称、地址、联系方式、消毒日期以及使用期限等内容。

如下述案例所示,违反法律规定使用未经清洗、消毒或清洗、消毒不合格餐饮具的,根据《食品安全法》第126条的规定,由市场监管部门责令改正并给予警告,拒不改正的处5千元以上5万元以下罚款。

案例5

某地的餐饮服务提供者的餐具、饮具经检验,碗、筷子、杯子、勺子、盘子检出大肠菌群,被判定为不合格,被给予责令改正和警告的行政处罚后,当地市场监管部门再次进行抽检,大肠菌群项目仍不合格,结合当事人的减轻情节,最终作出罚款3千元的处罚决定。[13]

四、网络餐饮服务食品安全

近年来,我国外卖行业蓬勃发展,根据中国饭店协会外卖专业委员会联合某外卖平台发布的调查报告(2019年前三季度)显示,根据当时的测算,外卖的交易额有望从2015年的1348亿元,上升至2019年的6035亿元;市场渗透率也将从2015年的4.2%上升至2019年的15.9%。针对外卖行业的管理,原国家食药监总局于2017年发布了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》,其中主要对外卖平台的监管作出了规定。关于餐饮服务提供者,除上述的自建网站餐饮服务提供者的备案义务,涉及到食品安全方面需要注意的主要事项如下。

一是主体资质要求。要求餐饮服务提供者具有实体经营门店,依法取得食品经营许可证,并且要按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动。因此,上述"私厨"APP的经营模式明显违反了这一规定。另外,实际经营项目需要与食品经营许可证记载的经营项目相符。例如,某餐饮服务提供者的食品经营许可证显示的经营项目为热食类食品制售,但其通过某外卖平台制售冷食类食品,超出食品经营许可证载明的许可事项,最终被当地市场监管部门根据《食品安全法》第112条第1款、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第27条处以没收违法所得、罚款的行政处罚[14]

二是公示义务。要求餐饮服务提供者如实公示菜品名称和主要原料名称。

三是定期维护、清洗、校验相关设施、设备的义务。

四是禁止转委托。要求餐饮服务提供者在自己的加工操作区内加工食品,不得将订单委托其他食品经营者加工制作。

五是与实体店销售食品质量安全保持一致的要求。

六是要求签订食品安全协议。明确外卖平台与餐饮服务提供者的食品安全责任。

近年来,北京、黑龙江、四川、湖南、湖北、陕西、山东等多地陆续开展了网络餐饮的专项整治工作,全国政协也将"完善外卖行业食品安全监管"列为今年双周协商座谈会议题。随着外卖市场的进一步发展,预计未来几年内市场监管部门还会继续对网络餐饮进行关注,经营网络餐饮服务的单位仍应当留意相关法律风险。

五、结语

以上介绍了餐饮经营中涉及到的证照、原料控制、餐具和饮具的消毒,以及网络餐饮服务食品安全相关内容。作为与消费者直接接触的经营者,餐饮业承担着食品安全的巨大责任,相应食品安全监管法规中对于餐饮经营也提出了更高的要求。餐饮服务提供者应遵守相关法规,履行相关社会责任,把好消费者"入口"前的最后一关。尤其需要注意的是,由于餐饮行业与消费者紧密相连,因此任何食品安全事件都很容易产生巨大的社会影响,处理不好甚至可能导致影响企业和品牌的存亡。

2020年以来,餐饮行业受到了新冠疫情的严重影响,在这一形势下,餐饮企业可通过拓展外卖或半成品销售、协商变更租赁合同、短期内的"共享用工"、申请税收和租金减免等方式力争渡过难关。如餐饮服务提供者遇到相关法律问题,建议尽快向法律顾问进行咨询,尽可能避免违法风险,化危为机。


[1]参见国家市场监督管理总局网站:http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202004/t20200430_314934.html

[2]比喻强大之躯中的薄弱之处。

[3]《食品安全法》第34条 禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:

(六)腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂;

[4]《食品安全法》第126条 违反本法规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证:

(三)食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件,或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度;

[5]《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》(七)行政处罚裁量情形。4. 有下列情形之一的,可以依法从重行政处罚:(2)在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生或者社会安全事件期间实施违法行为的。

[6] 参见津宁市监食生罚〔2020〕1号行政处罚决定书。

[7]《食品安全法》第125条 违反本法规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证:

(四)食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。

[8]参见沪市监静处〔2019〕062019001600号行政处罚决定书。

[9]参见沪监管长处字(2018)第052017000825号行政处罚决定书。

[10]参见新浪新闻《判赔400多万!"网红"火锅店竟使用地沟油超万人受害》:http://sc.sina.com.cn/news/m/2020-04-24/detail-iircuyvh9471585.shtml

[11]参见东方网报道:http://pinglun.eastday.com/p/20200103/u1ai20276765.html

[12]我国也发布了GB 14934-2016《食品安全国家标准 消毒餐(饮)具》国家标准,对餐具、饮具的消毒进行了规范。

[13]参见海市监案〔2019〕00867号行政处罚决定书。

[14]参见沪市监闵处〔2020〕122020000003号行政处罚决定书。

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