亡羊补牢，犹未晚矣——一文详谈食品召回 （下篇）

标签：公司与并购-公司治理，农业和食品

阅读提示：食品召回总体上是一项危机处理行为，以问题食品的出现为前提，解决的是如何最大程度地降低食品问题带来的影响和危害。妥善处理召回，关乎企业的声誉、影响企业的品牌、牵涉企业的责任、甚至个人刑事责任。妥善以及合规地完成召回，就是把握住企业和个人风险的最后一道闸门。低估和忽略食品召回的合规性，带来的可能是风险的滚滚洪流。

限于篇幅，本文分为上下两篇，在上篇中，我们讨论了食品召回范围、食品召回的实施主体，以及食品召回责任与潜在价值（见文章结尾的链接）；本篇里，我们将根据此前处理的经验，结合各项法规中散落的关于召回的要求，详细归纳和讨论食品召回全流程，对实操中的重难点进行分析探讨，并提供一些实务的建议要点，供企业参考。

推荐阅读人群：食品企业高管、合规管理人员以及其他的业内人员。

一、召回工作全流程

食品召回并不仅指狭义的“回收”（“实际执行召回”）不安全食品这一步骤，而是一个完整流程，包括“知悉”不安全食品、准备环节（包括确定管辖与风险评级）、启动召回、计划提交、召回公告发布并张贴、召回实际执行、不安全食品处理以及后续的记录与报告。

有义务召回不安全食品的食品生产者、食品经营者、进口食品的进口商，以下统称为“召回企业”。由于食品召回的主体以食品生产者为主，以下是基于食品生产者作为召回企业的召回全流程，其他主体（如食品经营者、进口食品进口商）作为召回企业时，亦可参考此流程。

1. 起点：“知悉”不安全食品

产生召回义务的起点是召回企业“知悉”其生产的食品为不安全食品。此处“知悉”的具体途径既包括召回企业在自检自查中的发现，也包括其他相关生产经营者的告知，还包括公众投诉举报等社会监督途径，以及其他影响或威胁食品安全的相关技术、法律法规和突发事件等。

另外，在抽检检验等工作中，县级以上地方市监部门若发现食品：1）属于不安全食品，且认为必要的，有义务通知相关食品生产经营者。相关食品生产经营者应当立即进行自查；2）可能属于不安全食品的，则可以开展调查分析。相关食品生产经营者有积极协助的义务。[1]

需要注意的是，是否真实知悉是衡量召回义务的重要环节，在出现严重问题甚至是涉及刑事责任问题时，是否知悉可能构成主观要件判断的重要因素。

“知悉”的另一个重要意义在于与后续召回的期限相挂钩，不同风险等级的召回场景下，启动召回和提交召回计划的法定期限均以知悉作为起算点。

2. 准备环节之一：确定管辖部门

召回过程涉及到与监管部门的沟通以及特定法定程序的具体执行。因此，企业在知悉不安全食品后，应尽快确定监管此次食品召回工作的具体县级以上市监部门（“主管部门”）和其他相关政府部门（若涉及）。

主管部门的具体级别主要受食品生产地、经营销售地域范围影响而不同。若召回企业的食品跨省或在全国范围内销售，由于影响范围较大，其召回工作视具体情况可能由省、市一级市监部门主管。建议召回企业“知悉”后在第一时间与其日常监督管理机构[2]沟通，以确认具体主管部门的级别。另外，当进口食品的食品进口商作为召回企业时，其主管部门为食品进口商所在地的县级市监部门[3]。

涉及其他相关政府部门的情形主要是指进口食品的进口商作为召回企业时，召回工作将涉及与其所在地海关的沟通及特定法定程序[4]。实践中，部分主管部门会自动将相关情况同步给海关，一般无需企业重复沟通或者自行履行海关程序；当然也会有例外情形，从审慎角度考虑，建议食品进口商首先与其主管部门沟通。

3. 准备环节之二：确定食安风险评级

食安风险评级的不同，直接决定了后续相关召回的具体措施以及期限的差异。召回企业应当依据下表1所列的不安全食品类型，结合食安风险的严重和紧急程度，确定风险评级。

（表1）

表1中“健康损害程度”究竟是“一般”还是“严重”，存在两种评定方式：1）由召回企业根据临床发病及损害等具体情况自行确定；2）由召回企业在县级以上地方市监部门建立的食品安全专家库中聘请至少3名专家评定。在实践中，由于企业自行确定或者聘请专家评定的食安风险等级可能与主管部门认定等级不一致，建议企业在知悉自身食安风险后第一时间与主管部门取得联系，并在指导下进行食安风险等级认定。企业自行判断存在一定的利益冲突，存在后续被否定的风险。因此，在可能造成严重情形的情况下，企业需要充分衡量不同的评估方式以及其中蕴含的风险，并审慎选择合适的评估方式。

需提醒的是，若食品的标签、标识存在虚假标注，且食品同时属于表1所列“已经或者可能导致一般健康损害”或者“已经或者可能导致严重健康损害或者死亡”，则应当从重评级，视具体的健康损害程度，定为二级召回甚至一级召回，而非直接评定为三级召回。

4. 启动召回

启动召回指召回企业展开一系列措施，以便不安全食品停止生产、流通或使用。根据食安风险评级，召回企业实施一级、二级、三级召回时，分别应当在知悉食安风险后的24小时、48小时、72小时内启动召回工作。

具体而言，食品生产者作为召回企业时在启动召回阶段有以下义务：

• 停止生产。应当立即暂停生产同种不安全食品、封存尚未出厂的不安全食品。
• 通知或者公告义务。应当以公告或通知的方式分别告知下游相关生产经营者、消费者，停止生产经营、停止食用，并记录通知、公告的具体情况。特别提醒，现行法律法规未将“相关生产经营者”限定在与召回企业有直接合作关系的主体，因此间接经销商、零售商等生产经营者也需纳入通知或者公告范围。
• 追回义务。对尚处于其他生产经营者控制中，尚未抵达消费者端的不安全食品，召回企业应当立即追回，并采取必要措施消除风险，避免其继续流向市场。“追回”的具体措施诸如，对在途不安全食品立即安排退运。实践中，由于缺乏直接的合同安排，召回企业常常难以“触及”零售商或者二、三级经销商等下游生产经营者。因此，建议企业在同有直接合作关系的生产经营者的合同安排（如生产企业与一级经销商签订的购销合同）中设置保障追回、向下“触及”的条款。

食品进口商作为召回企业时，应当立即停止经营（包括进口、销售和使用），履行并记录通知义务，向其主管部门和所在地海关[5]同步报告履行通知义务的情况。

值得提醒的是，上述召回行为仍属于启动阶段，企业召回义务更多的属于立即着手处理，除非明确另有规定外，无需完成所有的各项召回事项。

在启动阶段，召回企业的下游生产经营者本身不负有召回义务，但在“知悉”（比如，接到召回企业的通知或公告）食品为不安全食品后，仍应立即采取停止生产、购进、销售、下架封存并记录的措施。

不直接生产经营食品的平台主体，发现不安全食品的，也应当确保其平台内相关食品生产经营者停止生产经营不安全食品。此处“平台主体”包括食品集中交易市场的开办者、食品经营柜台的出租者、食品展销会的举办者，以及网络食品交易第三方平台。

特别注意，即便企业对监管部门认定不安全食品存在异议，在申请复检或者异议处理期间，仍应执行上述召回控制措施。[6]

5. 提交召回计划

启动召回的同时，召回企业应当编制召回计划，并提交给主管部门。一级、二级、三级召回对应的提交计划时限分别为知悉食安风险后的24小时、48小时、72小时之内。根据《办法》，召回计划的法定内容如下表2：

（表2）

主管部门收到召回企业提交的召回计划后，必要时可以组织专家对召回企业提交的召回计划进行评估（“专家评估”）。评估重点是判断召回计划中的系列措施能否有效应对食品安全风险。专家评估应当在三个工作日内完成。值得注意的是，鉴于召回的紧迫性和预防性，在专家评估期间，召回企业仍应当继续实施召回，而无需等到评估完成获得评估结果后再实施召回。若评估结论认为该召回计划应当修改的，召回企业应当立即修改，并按照修改后的召回计划实施召回。

6. 发布、张贴召回公告[7]

召回企业启动召回并提交召回计划后应当发布、张贴召回公告。召回公告依照《办法》应至少包含以下法定内容（表3）。另外，食品经营者作为召回企业时，应在公告中特别注明是因其自身原因导致食品出现不安全问题。

（表3）

(1) 发布召回公告

召回企业有法定义务在省级及以上媒体发布召回公告。具体的发布载体应根据不安全食品的销售范围确定：1）若销售范围仅为本省、自治区、直辖市内，应当在省级市场监督管理部门网站和省级主要媒体上发布食品召回公告，且此召回公告应当与市监总局网站链接；2）若销售范围涉及两个以上省、自治区、直辖市，应当在市监总局网站和中央主要媒体上发布食品召回公告。省市监局网站和市监总局网站的食品召回信息专栏（“法定媒体”）可以分别被视为“省级主要媒体”和“中央主要媒体”。换句话说，并不强制召回企业在除了法定媒体之外的“省级主要媒体”和“中央主要媒体”上发布召回公告。

除上述法定义务之外，召回企业在如行业期刊、官方微博等的其他媒体（“其他媒体”）发布召回公告仅是鼓励措施。召回企业固然不希望过度扩散其产品的“负面消息”，然而，召回企业在法定媒体之后发布召回公告，或是回避自身媒体平台的公示，常可能引发舆情风险、损害企业形象，需要慎重考虑。

现行法律法规未规定发布召回公告的时限，加上法定媒体主导发布公告的流程和期限，不可控因素较大，建议相关企业根据情况，妥善处理发布的时间，避免陷入舆情被动局面。

(2) 张贴召回公告

除了在各类媒体上发布公告，召回企业应当在其经营场所的醒目位置张贴召回公告。经销商、零售商等并非召回企业的其他食品生产经营者，在知悉召回企业开展召回工作后有配合义务，比如，在其线下门店、网络店铺等生产经营场所的醒目位置张贴由召回企业发布的召回公告。

7. 实际执行召回

对于已经抵达消费者端的不安全食品，召回企业发布、张贴了公告，可根据具体情形判断是否会被视为已“执行召回”。

  -  情形一：召回企业无法确定个体消费者的信息，客观上难以通知所有消费者参与召回，甚至该不安全食品可能已经被消费。此时，发布公告与其他情形中“实际执行召回并采取销毁等相应处置措施”具有同等效力。比如，在射市监处罚〔2023〕00052号案件、邮市监案〔2019〕00346号案件、盘市监处〔2020〕0145号件中，当事人张贴的召回公告（包括召回通知、召回说明等）及相关照片均被市监局认定为能证明当事人积极履行了召回义务。

  -  情形二：抵达消费者端的不安全食品尚未被实际消费，且有相关消费者要求企业“实际执行召回”。则召回企业仍应依据相关消费者的请求，通过退货、换货或者回购等方式实际执行召回并采取处置等后续措施[8]。并且，无论不安全食品是以销售、赠品、免费试吃等何种形式抵达消费者，均应当被召回[9]（注意，后二种抵达消费者的形式中，企业无“违法所得”）。最后，召回企业还应当承担消费者因食品被召回而支出的必要费用[10]。

对于尚未抵达消费者端的不安全食品，召回企业发布、张贴召回公告后仍须实际执行召回并完成后续处置等步骤。召回企业应当依据其建立的食品安全追溯体系、食品销售记录等，通过食品回购等方式向相关食品生产经营者召回其全部不安全食品（包括待售的、库存的等），但已损耗或灭失的除外。

8. 处置不安全食品

在实际执行不安全食品召回的过程中，召回企业应当根据具体情况，分别对不安全食品采取补救、无害化处理、销毁等处置措施，见下表4：

（表4）

值得注意的有以下几点：

  -  情形一的“补救措施”禁止任何欺瞒消费者的行为，比如涂改生产日期、保质期等重要的标识信息等。再次提醒，情形一并不包括标签、标识等瑕疵，因为瑕疵食品不属于“不安全食品”范围。

  -  情形二“实现资源循环利用”的常见情形是指不安全食品无害化处理后能作为生产饲料、有机肥料、生物质能等再利用。比如，召回的面包、饼干颗粒在经无害化处理和合格加工后可用作生产饲料添加剂，召回的奶制品在经无害化处理后可加工发酵为有机肥料、沼气，召回的食用油经无害化处理后可用于生产生物柴油等。

  -  情形三“销毁”不安全食品，常见的方式包括压路机破碎、垃圾场填埋、焚烧炉焚烧等。依法销毁主要有过程和结果两方面要求：1）过程要求：在销毁全过程中应注意符合环保、防治污染、无害化等法律法规的要求。比如，通过焚烧方式销毁不安全食品，可能排放有毒有害气体，应当符合相关要求；2）结果要求：无论具体使用哪种销毁方式，应当使不安全食品丧失流通价值、避免各种形式的“回流”。这主要是为了杜绝以往案例出现的把不安全食品当做食品生产原料加工后再次出售的情形[11]。

     原则上召回企业应立即就地销毁不安全食品，在不具备就地销毁条件（比如销毁设备）时可集中销毁。实际上出于运输、仓储、人力等成本考虑，召回企业也更愿选择就地销毁，若召回企业委托当地相关生产经营者销毁不安全食品，也应确保他们合法完成销毁，记录并向召回企业报告。另外，召回企业可以邀请公证处介入销毁环节，针对销毁全过程办理保全证据公证或是现场监督公证。

  -  情形二无害化处理、情形三销毁不安全食品的费用都应由召回企业承担，且应提前向主管部门报告具体的时间和地点等。

9. 后续记录、报告义务

(1) 记录义务

《办法》第二十八条规定，食品生产经营者应当如实记录停止生产经营、召回和处置不安全食品的名称、商标、规格、生产日期、批次、数量等内容，且记录保存期不得少于2年。

《食品生产经营企业建立食品安全追溯体系若干规定》中对召回记录有更详细的要求：一方面，企业应建立召回记录管理制度。除《办法》要求的内容外，还应当记录召回食品的来源、发生召回原因、召回情况、后续整改方案、控制风险和危害等内容，并保存相关凭证。另一方面，企业应建立召回食品处理工作机制。记录对不安全食品采取各种处置措施的时间、地点、人员、处理方式等信息；实施现场监督的，还应当记录主管人员的基本信息，并保存相关凭证。此外，特殊食品有特殊要求，比如，婴幼儿配方乳粉生产企业记录不安全食品召回工作应当遵守《婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全追溯信息记录规范》。

(2) 报告义务

如前文介绍，召回企业在食品召回全流程中，有报告召回计划、提前报告无害处理或者销毁不安全食品的义务。除此之外，在停止生产经营、召回和处置的不安全食品存在较大风险时，召回企业应当在停止生产经营、召回、处置不安全食品结束后五个工作日内向主管部门书面报告情况。

同时，主管部门可以要求食品生产经营者定期或不定期报告停止生产经营、召回、处置的具体情况，也可对其报告进行评价。若主管部门评价上述措施并不足以控制食安风险，应当责令召回企业采取更有效的措施。比如，不安全食品召回工作不到位的，主管部门可以责令其发布公告，继续实施召回。

召回企业完成召回的期限（“召回期”）根据风险评级决定：一级、二级、三级召回分别应当在自发布召回公告之日起10个、20个、30个工作日内完成。此处“完成召回”通常以“处置不安全食品”的工作结束作为终止计算点。值得注意的是，由于处置不安全食品的实际耗时可能受处置方式、数量的影响差异较大，法律允许情况复杂的，经主管部门同意并向社会公布后，可以适当延长召回期。

上述是食品生产者作为召回企业的召回工作全流程，当食品经营者、食品进口商作为召回企业时，可参照上述步骤执行，当然也需遵守一些特定适用规则，如：食品经营者作为召回企业召回时应告知其供货商，供货商有义务及时告知生产者；食品进口商作为召回企业时，须及时记录不安全食品召回和处置的情况，且必须向食品进口商所在地海关[12]和主管部门及时报告。

最后需要注意的是，召回的具体方式有主动召回与责令召回。在企业主动召回的过程中，监管部门对各个环节均有“责令”的权利，包括责令停止生产经营、依法处置不安全食品等。在召回企业未能履行主动召回时，监管部门可以发出通知或者公告责令召回，召回企业仍须严格遵守上述流程。

二、合规建议

亡羊补牢，未为晚也。

尽管食品召回涉及重重程序、内外沟通协调，有时还伴随高昂费用、品牌声誉损失等成本，但这是企业风险闸门的最后一道关口，草率应对甚至置若罔闻，将可能错失最后弥补更正机会，从而面临更大的风险或损失。

有效运用食品召回的现有机制，深入了解并把握其中的规则，在降低成本的同时，可极大降低企业所面临的风险。。

在食品安全已深入延展至个人责任包括刑事责任的今天，食品召回是否妥善执行，关系到个人的切身风险和责任，不可大意。

一些概要性建议，供大家参考：

1. 知悉要完善

万事始于知，及早的知悉食品安全的问题，才可能尽早采取行动，降低损失。在日常生产经营活动中，企业应建立完善的食品安全追溯体系，以追踪风险食品；严格执行留样制度，紧密监测企业自身食品的安全状态；密切关注相关监管部门检查活动；在处理食品召回事件的过程中及时与监管部门沟通。

2. 应对有预案

召回涉及方方面面，尽管许多环节有法可依，但实际操作中诸多事宜涉及高度的专业判断，以及大量的实际工作，包括处理涉及经销商、生产企业、零售商、监管部门、第三方检测部门等的工作，环节多样，流程复杂。而食品召回事件一旦发生，在许多召回步骤上，法定时间极为有限，企业往往也需要迫切处理以减少损失。如果涉事案件引发较大社会舆论，企业往往面临较大压力，必须争分夺秒。因此，企业可及早制定召回方案，提前熟悉召回的相关基本要求，对于召回的具体环节、涉及内外部门、甚至相关文件，制定预案，未雨绸缪。

3. 行动要及时

一旦知悉食品安全事件，企业应尽快着手应对。如上所述，食品召回领域大量法定期限非常有限。同时，召回中总会有大量个案事项，需要一定的时间予以处理和研判。企业可建立专门的“召回指导小组”，明确内部各部门在召回工作中负责的具体职责、加强配合，节省内部协调的时间，以应对外部危机，也可引入第三方加快协助企业快速判断推进。耽误时间越长，有可能造成的风险和损失越大。

4. 动作要有规范性和策略性

食品召回是一个既有实质性内容也有很强法律技术性的工作。企业往往更关心如何实际实施召回、处置不安全食品，但容易忽视流程上的要求。其实二者不可偏废。满足食品召回的具体流程貌似仅为形式要求，但可能会影响实质性合规程度，并直接影响企业法律责任和经济损失。同时，在涉及重大影响案件中，企业应当在确保召回动作合乎规范的同时，讲究应对的策略，包括在特定事宜的决策上，考虑不同的应对方案和替代性解决措施，充分考虑法律措施和实际应对的结合，最大化降低风险，挽回效益。

5. 必要时需要第三方参与

企业往往容易从成本角度考虑是否吸纳第三方参与召回，继而容易在“自我研发”的道路上一往无前。事实上，召回过程涉及诸多专业性强的工作需要引入外部专家。简要列举部分涉及第三方参与的事项，例如，“知悉”不安全食品常依赖于第三方检测机构的监测结果；在评定召回等级、评估召回计划、衡量危害结果时可以考虑参考专家意见；在处置不安全食品时可能需要公证处的监督以确保处置流程的规范性；在召回全流程中，可以通过外部法律顾问参与企业与政府部门的沟通以保障企业正当权益等。

尤其是在企业缺乏经验的情形下，引入外部专家往往能够使企业更加高效合规的实施召回，避免盲点和踩坑，节约时间和降低影响。企业高管更需要充分认识到，食品召回与刑责的关联性，策略性引入外部专家可以有效的协助企业管理风险，防止利益冲突，建立防火墙，避免棘手问题。

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