中美人工智能竞赛，出口管制只是冰山一角

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2022年8月下旬，两家国际知名无厂半导体公司先后发布声明，声称其收到美国政府通知，就其所出口的特定型号GPU芯片施加新的出口管制限制，其对华出口、再出口和境内转移均需事先取得美国商务部产业安全局（下称“BIS”）颁发的出口许可证件。虽然根据相关公司的说明，美国商务部告知，本次调整出口管制限制要求据称是为解决相关产品用于中国“军事最终用途”或“军事最终用户”的风险问题，然而，GPU芯片在云计算、AI推算、数据中心和大数据分析等相关应用领域均不可或缺，本次美国出口管制政策的收紧显然会对相关行业带来深远影响。事实上，自2018年以来，与GPU芯片应用密切相关的AI领域一直是美国监管关注的焦点，对于众多中国AI应用行业的企业而言，务必需引起关注。

一、本次出口管制措施的初步分析

根据相关公司的行文来看，美国本次对相关GPU芯片施加出口管制限制的主要法律依据可能包括以下两种情况：

(一) 基于MEU的出口管制

根据《出口管理条例》（下称“EAR”）第744.21(b)节之规定，以特别书面通知的方式（specific notice），个别告知相关企业该等物项属于EAR第744.21节下对中国、俄罗斯、委内瑞拉、白俄罗斯、缅甸、柬埔寨等国军事最终用户和军事最终用途（下称“MEU”）存在特别出口管制限制的物项。相关物项在向前述国家军事最终用户出口，或在该等国家用于军事最终用途时，均需取得BIS的批准，且相关许可证批准政策为推定拒绝。根据EAR第744.21节的描述和BIS关于MEU的问答，EAR下关于MEU的定义非常宽泛，不仅军队、国家警察、军工生产企业等相关实体会被定义为MEU，任何相关业务被认为是有助于军事物项的运行、安装、维护、修理、翻新、开发和生产的企业，即使其也从事民用业务，也会被定义为MEU。在此模式下，相关物项仅针对中国的MEU存在特别出口管制限制，不会对别的主体带来实质影响。

(二) 对相关产品的ECCN编码进行澄清或调整

根据EAR第742节的规定，BIS同样可以对特定产品的ECCN编码进行澄清或调整，将其列入管控理由包括国家安全（NS）的特定ECCN编码下。在该等情况下，任何以中国为目的地的出口均需提前取得出口许可证，且当BIS在许可证审批时，认为相关出口的最终用户或最终用途涉及军事最终用途时，将按推定拒绝的标准判断和签发出口许可证。在此情况下，所有在中国的相关GPU芯片用户均将受到新政的影响。

无论是以上哪种情况，均可以看出美国对于高端GPU芯片在中国军民融合和国防行业应用的警惕。事实上，在去年的美国政府年报中，BIS开宗明义地提到其主要行动之一便是“应对中国的军民融合（MCF）战略”，甚至将本项工作置于“应对新冠疫情”之前。而在今年6月，美国乔治城大学沃尔什外交学院安全与新兴技术中心（CSET）曾专门发布的一份题为《管控中国军方获取AI芯片的途径》（Managing the Chinese Military’s Access to AI Chips）[1]的报告，对GPU芯片的管制提出了特别关注。该报告指出，不同类型的AI芯片，包括GPU、现场可编程门阵列（FPGA）和某些专用集成电路（ASIC）均是对华管制的重点。而在美国现有出口管制制度下，向中国出口的AI芯片往往不需要取得任何出口许可证，存在巨大漏洞。与此同时，中国的MEU所购买的芯片往往均为GPU芯片。因此，CSET在报告中呼吁美国政府加强对华相关AI芯片的出口管制限制措施，并且需要考虑调整外国直接产品规则（FDPR），以对那些利用美国软件和技术设计，但在美国境外生产和制造的芯片对华出口施加进一步出口管制措施。从本次BIS的相关举动来看，其具体措施可以看作对CSET相关报告的回应。

二、不仅仅是出口管制

事实上，这并不是美国政府首次在加强对AI领域的监管。早在2018年11月，BIS在关于识别新兴技术的预约立法通知（ANPRM）中，便已明确将AI列入需要加强管控的14大类新兴技术领域之一。而在2020年10月美国白宫发布的《关键和新兴技术的国家战略》（National Strategy for Critical and Emerging Technology）中，又将AI列入19大类“关键和新兴技术清单”，其中在AI领域下的技术细分领域包括：机器学习、深度学习、强化学习、感官感知和识别、下一代人工智能、规划、推理和决策、安全和/或安全人工智能。2021年3月，美国国家人工智能安全委员会（NSCAI）又发布了关于AI技术的最终报告（“NSCAI报告”）。NSCAI报告中将AI的应用和竞争进一步拔高至国家安全和战略竞争高度，指出AI不是单一的技术突破，AI竞赛将重构整个世界格局：机器比人更快、更准确地感知、评估和行动的能力代表了任何领域的竞争优势——无论在民用还是军用领域，因此AI技术将成为企业和国家的巨大力量来源。

在此基础之上，NSCAI报告提出了以下解决思路以维持美国在AI领域的竞争优势：

(一) 促成出口管制和外国投资审查现代化

这旨在提升美国商务部、财政部和国务院的技术和分析能力，以有效设计和执行新兴技术的技术保护政策，包括：

(1) 要求出口管制和投资审查遵守下述四项关于美国两用技术保护政策的总体原则：

• 美国的技术管制绝不能取代投资和创新。
• 美国促进和保护美国技术领导地位的战略必须被整合。
• 美国必须审慎地对AI相关技术实施出口管制，瞄准离散的障碍点并与盟国协调政策。
• 美国必须扩大对AI相关技术的投资审查。

(2) 提升美国商务部、财政部和国务院的监管能力，以全面实施《美国出口管制改革法案》（ECRA）和《2018年外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）。包括确保拥有足够数量的专注于技术保护政策并精通技术的⼈员，并能够更好地利用外部咨询委员会来设计政策。美国商务部还必须按照ECRA 的要求，最终确定必须控制的“新兴”和“基础”技术的初步清单，并努力全面调整美国出口管制清单。最后，各部门和机构应考虑加快和自动化出口许可和美国外国投资委员会（CFIUS）的备案程序，以提升制度有效性并降低经济成本。

(3) 要求美国竞争对手的投资者向CFIUS披露人工智能和其他敏感技术的更广泛的交易，并尤其注意排查技术转让中的风险。另外，还应当将出口管制和投资审查两个工具结合使用，开展更广泛的投资审查，同时保持有针对性的出口管制。

(4) 加强对关键半导体制造设备（SME）的有针对性的出口管制，特别是和荷兰和日本等关键国家合作，推进其就16nm以下节点芯片生产所需的精密光刻设备，如极紫外（EUV）和氟化氩（ArF）浸没式光刻设备等对中国采取推定拒绝的出口政策。

(5) 利用有针对性的最终用途出口管制和报告要求，防止使用AI芯片用于危害美国国家安全和外交利益的用途。

(二) 加强科研保护

这旨在加强美国在AI领域的相关科研竞争优势，通过实施全面的知识产权政策和制度，优先保障国家安全相关的IP，以保持美国在人工智能和新兴技术方面的领导地位。

(1) 保护美国研究环境的完整性。

(2) 在国际上与盟友和合作伙伴协调科研保护工作。

(3) 加强对研究机构的网络安全支持，保护研究数据和知识产权不受网络盗窃影响。

(4) 应对外国⼈才招聘计划，加强规范和统一的申请流程。

(5) 加强签证审查以限制有问题的研究合作。

此外，NSCAI还呼吁美国应当建立一个国内的微电子设计和制造基地，并承诺提供资金和激励措施，以国产化为国防系统和关键人工智能算法提供动力的半导体产品。

目前美国正逐步将相关报告中的方案付诸实践。例如，在最新通过的《2022年芯片与科学法》中的《科学法》部分，美国专门为AI领域投入大笔专项资金，其规模并不亚于对芯片产业的投资，这包括：

此外，《科学法》在基础能源科学计划、生物和环境研究、先进科学计算研究计划、高强度激光研究计划和氦气保护计划、软件安全和认证研究等条款中，也提及要结合人工智能开展上述研究计划，并为研究生STEM（基础理工学科）教育设定AI服务奖学金。

而在2022年8月16日，美国商务部国际贸易管理局（ITA）发布通知[2]，称将在60日内（即2022年10月17日前）向公众征求对美国人工智能出口竞争力的意见。以评估人工智能全球市场状况的信息，以及任何可能影响美国公司开发、部署或出口先进和有效的人工智能技术/产品/服务到外国市场的能力的国际政策、法规和其他措施。

根据通知，实现数据、算法和计算能力等人工智能系统的商品和服务均属于待人工智能产品的范畴，并涵盖其所涉垂直行业的人工智能驱动产品，例如自动驾驶汽车、机器人和自动化技术、医疗设备和保健、安全技术以及专业和商业服务等。

通知中指出，公众可以考虑的人工智能相关问题包括：

• 任何外国/国际人工智能政策或法规
• 目前人工智能领域的贸易壁垒以及可以解决这些贸易壁垒的补救措施
• 出口人工智能产品或服务时的挑战
• 国际人工智能法规可能影响未来产品或服务的设计和开发的方式
• 有助于支持出口人工智能产品和服务的中小型企业的贸易政策
• 参与与人工智能有关的标准制定活动的各方，以及应在其中进行人工智能标准制定的论坛
• 在保护人工智能知识产权方面所面临的挑战，特别是在海外交易中
• 美国政府可以采取哪些措施，在海外交易中最好地促进和保护美国人工智能技术的知识产权
• 行业和/或政策制定者对人工智能系统的可信度和风险管理的考虑
• 全球创新中心和监管沙盒在美国人工智能领域竞争力中发挥的作用，包括任何具体的例子
• 与其他国家相比，美国在人工智能方面的竞争力（人才、研发和商业出口）
• ITA可以采取哪些措施为美国的人工智能技术在全球市场上创造更多的机会，包括该机构可以采取的任何有影响力的行动，以减少或消除挑战、风险和障碍，帮助美国的人工智能技术在全球市场上竞争
• 如何将人工智能纳入现有和未来的贸易协定，以确保美国产业的竞争力

通知中指出，美国商务部目前已经将推动美国在人工智能等关键和新兴技术方面的创新和全球竞争力作为首要任务，并且认识到了人工智能日益增长的重要性，人工智能技术影响了现有的经济、产业和社会，创造了新的创新领域，并正在进入全球贸易讨论范畴。ITA将利用收集的信息为美国打造一个支持人工智能研究和创新的国际环境，为美国人工智能技术打开市场，并增强美国在人工智能领域的技术优势。

三、面临AI领域的竞争，企业应该做什么？

伴随着美国在AI领域相关举措步步紧逼，中国作为世界上最主要的AI应用市场之一也势必将面临越来越大的挑战。总体而言，我们建议中国企业不妨从以下角度进行相关的准备：

首先，结合出口管制相关规定对自身的业务链安全进行评估和调整。可以预见，美国后续将进一步加强包括芯片、生产设备、技术和软件在内所有AI相关物项的出口管制限制，甚至不排除美国后续进一步利用瓦森纳安排等多边管控机制加强国际多边管制的可能。这势必会对位于中国的企业后续获取特定物项带来一系列难题。因此，企业应当对未来潜在的出口管制措施可能对自身供应链产生的影响进行评估，以了解相关芯片、开发工具等关键物项无法获取时可能对企业相关业务的影响，以及该等物项是否存在替代渠道，并基于相关评估对国内外的业务链和研发布局进行相应调整。

其次，关注境外跨境数据保护、外商投资审查等其他领域的监管风险。需要注意的是，AI领域具有其独有的特点，使得传统的出口管制措施可能并不能达到预期效果。例如对于AI机器学习而言，其技术发展的核心在于数据、算法和算力三要素。虽然对算力的管控可以通过对高性能芯片的管控事先，但是就数据和算法而言，由于其分散性和普遍性的特点，甚至部分算法往往采取开源的方式在开源网站上公开，导致其难以通过出口管制的方式实现监管。在此情况下，美国很可能不会依赖于出口管制的单一渠道进行相关限制，通过CFIUS审查机制对关键数据节点的并购交易进行监管，利用数据保护相关制度对跨境数据传输互动进行监管可以预见会成为未来的常态。因此，中国企业在未来开展海外业务规划时，也应密切关注相关监管动态可能对公司商业计划的影响。

最后，企业不要忽视中国相关监管的要求。中国作为AI技术的大国，对AI相关技术和数据的监管也正逐步摆上日程。在2020年8月，中国便通过修订《中国禁止出口限制出口技术目录》，有针对性地将人工智能交互界面技术（包括语音识别技术，麦克风阵列技术，语音唤醒技术，交互理解技术等）、基于数据分析的个性化信息推送服务技术列入我国限制出口的技术范围中。而根据最新通过的《数据出境安全评估申报指南》的相关标准，可用于AI机器学习的大规模样本数据也很可能将落入数据出境安全评估的范畴之中。因此，对于中国企业而言，未来在国际业务拓展安排中，来自中国的监管要求，也是不可忽视和回避的问题。

结语

作为科技变革浪潮的新引擎，AI势必将成为各国科技角力的新战场。如何在时代变革大潮中把握先机，相信是所有企业的共同关注点。而这离不开对相关政策变化的敏锐把握和商业决策中的未雨绸缪。关于AI领域的后续立法动态，我们也会持续关注，并第一时间为大家带来我们的解读。