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引言
2024年5月27日，欧盟委员会（“欧委会”）通过了《净零工业法案》（The Net-Zero Industry Act）。该法案预计将于6月底在《欧盟官方公报》上公布，并自公布之日起生效。作为欧盟绿色新政框架下的重要立法，《净零工业法案》旨在提升欧盟本土清洁能源技术的制造能力、减少对中国制造的依赖，设立了到2030年欧盟本土关键净零技术（下文讨论）的制造产能达到欧盟境内需求40%的政策目标。随着该法案及其配套机制的实施，一些企业可能会重新评估其供应链，进而影响中国企业在国际市场上的投资布局。因此，研究《净零工业法案》的主要内容和运作机制，对我国企业具有重要参考意义。
一、出台背景
作为应对全球气候问题的领导者，欧盟早在2021年就通过了欧洲绿色新政（European Green Deal），提出了短期和中期减碳目标：到2030年，欧盟的温室气体净排放量将比1990年减少55%；到2050年，欧洲将成为全球第一个净零排放的大陆，实现温室气体的排放量与清除量的平衡。[1]但是，在清洁能源技术领域，欧盟长期依赖第三国进口，存在供应链单一的问题。尤其在太阳能板、风能、电池等关键领域，欧盟高度依赖中国进口。[2]据欧盟统计局统计，2022年欧盟有96%的进口太阳能板来自中国。[3]为改变这一现状，提升欧洲本土的净零技术制造产能并为2030年减排目标提供技术支持，欧盟于今年3月正式提出《净零工业法案》，并在2个月内迅速通过了该法案。该法案是欧盟2023年2月提出的绿色新政工业计划（The Green Deal Industrial Plan）中的三大立法之一。该计划的另外两项立法《关键原材料法案》及《欧盟电力市场改革方案》已分别于2024年3月和4月通过。[4]
二、主要内容
《净零工业法案》提出了两个阶段性指标：（1）到2030年，欧盟在关键净零技术领域的本土制造产能达到欧盟境内需求的40%；（2）到2040年，欧盟在这些领域的本土制造产能达到全球市场份额的15%。[5]具体到碳捕集与封存，《净零工业法案》提出，到2030年，欧盟在地质封存点的二氧化碳封存能力应达到每年5,000万吨。
（一）适用范围：八项关键净零技术
《净零工业法案》主要针对八项关键净零技术，包括：太阳能光伏和太阳热能技术，陆上风能和海上可再生能源技术，电池/存储技术，热泵和地热能技术，电解槽和燃料电池，可持续沼气/生物甲烷技术，碳捕获和存储技术，以及电网技术。《净零工业法案》针对不同的技术领域设置了不同的产能目标。例如，到2030年，欧盟的太阳能光伏发电量应达到30 千兆瓦（GW），风能发电量应达到 36 千兆瓦（GW），电池生产容量应达到 550 千兆瓦时（GWh）（约占欧盟电池年需求量的 90%）。[6]此外，该法案还为关键净零技术提供了行政、人才和政策层面的支持。
（二）实施措施
为落实欧盟和成员国层面对本土净零技术的支持，《净零工业法案》规定了一系列执行和保障措施。
首先，《净零工业法案》提出了“净零战略项目”（net-zero strategic projects）的概念。根据《净零工业法案》第10条，净零战略项目是指：（1）设立在欧盟境内，（2）涉及关键净零技术，（3）有助于推动欧盟减碳目标的实现，及（4）能够降低欧盟对从单一第三国进口的净零技术零部件的依赖，或提升欧盟净零产业供应链及下游行业的竞争力、创造优质就业机会的生产项目。如果上述四个条件得到满足，项目发起人可以向有关成员国申请净零战略项目认证，进而获得从投资到建设环节的政策优待。这些政策措施包括：
简化和加快净零战略项目的行政许可和授权程序
作为一项重要举措，《净零工业法案》要求成员国设立专门的国家管理机构，负责简化、加快净零战略项目的行政许可和授权程序。
根据《净零工业法案》第12条，成员国必须赋予净零战略项目以“优先地位”，并在国内法允许的范围内赋予其“最高国家重要性”。这意味着无论是在空间规划、能源基础设施建设，还是环境影响评估等方面，成员国都应以最快速度处理相关项目的行政许可和授权。
将“可持续性和复原力贡献”强制纳入相关公共采购程序
《净零工业法案》的另一项重要规定是将供应商的“可持续性和复原力贡献” （sustainability and resilience contribution）作为一个指标，强制纳入相关公共采购程序（有限例外情况除外）。
根据《净零工业法案》第19条，在涉及关键净零技术的公共采购项目中，招标方应采纳最具经济效益（the most economically advantageous）的标书。除了性价比，招标方应将可持续性和复原力贡献纳入评分体系，并给予后者15%至30%的权重。在客观、透明和非歧视的原则下，招标方应从以下四个方面评估投标方的可持续性和复原力贡献：
- 在最低法律标准之上，对环境可持续性的贡献；
- （如需制定创新性方案）实施方案的质量和影响，包括风险管控措施；
- （如适用）投标主体对能源系统集成的贡献；以及
- 投标方对复原力的贡献，包括供应链的多样化。在不违反欧盟的国际承诺的情况下，如果由单一来源（single source）供应的特定净零技术占欧盟内部需求的比重超过65%，则应被视为缺乏供应链的多样化。
提供人才和监管政策支持
除此之外，《净零工业法案》还创造性地提出建立“欧洲净零产业学院”（European Net-Zero Industry Academies）（第23条）、“净零监管沙盒”（Net-Zero Regulatory Sandboxes）（第 26条）以及“零净欧洲平台”（Net-Zero Europe platform）（第 29 条）。
为满足净零技术制造对熟练劳动力的需求，《净零工业法案》要求欧委会为欧洲净零产业学院提供支持，包括提供启动资金和强化培训机制。此外，各成员国可以应企业申请建立净零监管沙盒，允许企业在“安全空间”中开发、测试创新性净零技术而暂时免于监管规则的约束，为企业提供必要的试错空间。最后，该法案还提出建立零净欧洲平台。该平台由欧委会主持，由各成员国和欧委会的代表作为成员，由欧洲议会代表作为观察员，旨在为欧委会、成员国和利益相关方提供信息交流渠道。
三、对中国企业的影响
（一）对我国清洁能源技术领域出口贸易的影响
《净零工业法案》的重要目标之一是推动净零技术制造的本土化，降低在太阳能光伏发电、电池和存储、电网技术、风能等多个领域对单一来源进口产品的依赖。在前述这些领域，中国是欧盟的重要进口来源国。根据欧盟统计局的数据，2022年中国是欧盟太阳能板和风能涡轮机的第一进口来源国，分别占欧盟进口总额的96%和61%。[7]欧盟也是中国相关产品的主要出口市场。例如，2022年欧洲占中国光伏产品出口总额的46%，出口总额达到近230亿美元。[8]尽管《净零工业法案》难以在短期内撼动我国清洁能源产业的技术和成本优势，但随着该法案的实施，欧盟本土产能的增长将影响我国相关领域的出口贸易。
（二）对我国企业参与欧洲公共采购业务机会的影响
为了降低对单一第三国进口的依赖，《净零工业法案》在公共采购市场准入方面对第三国投标方进行了限制。在涉及关键净零技术的公共采购项目中，《净零工业法案》要求投标方将可持续性和复原力纳入评分体系，该等评分体系中对于供应链多样性的要求可能对中国企业造成负面影响。具体而言，该法案要求投标方对来自单一来源的产品比例进行限制：如果单一来源的特定净零技术供应占欧盟内部需求的比重超过65%，则应被认定为缺乏供应源多样性。如前所述，中国在太阳能、电池、风能等领域是欧盟的主要进口来源国，供应比例可能超过欧盟市场需求的65%。因此，一旦《净零工业法案》开始实施，来自中国的供应商在欧盟相关公共采购项目中的业务机会可能受到影响。
（三）对我国赴欧投资者的影响
《净零工业法案》将通过提供政策支持和市场准入便利，吸引更多清洁能源技术领域的投资流向欧盟。中国企业可以积极研究、利用《净零工业法案》的相关条款，在成员国申报净零战略项目，从而享受行政许可和授权方面的优待。一旦申报成功，将大大缩减相关资质和许可的审批时间，减少项目周期和成本。
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《净零工业法案》Recital 17
