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企业应急管理之二——复工复产与疫情防控,企业如何两手抓?

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作者:田晖,李佳,熊祎

经过一个多月的疫情防控工作,当前多数地区的疫情形势逐渐出现了一些向好趋势,一些省份也根据当地疫情发展形势将应急响应级别由一级应急响应调整为省级三级应急响应。在此前提下,各部委及地方政府也出台了一系列的政策,号召各行业及各地在做好防控的同时,积极推动企业复工复产,帮助企业缓解疫情带来的负面影响。而作为企业来说,在经历了一段时间的停业后,如何安全有序、合法合规的重新投入生产,力争在恢复正常经营运转的同时也不疏忽疫情防控工作,是企业的接下来需要面临的一大课题。

关于疫情期间的企业应急管理,我们曾经在春节假期结束之际发表了《疫情防控 疫情期间的企业应急管理》。本文作为企业应急管理系列的第二篇,企业复工复产后的疫情防控问题,从企业复工程序、复工后的防疫工作、以及企业疏于防控的法律责任的角度予以说明。

一、企业复工程序

为了贯彻落实企业复工后的防疫工作,各地方政府根据本地特点在限定企业可以复工的时间后,还采取了一系列的审批、备案措施,对企业的复工情况进行登记确认,通过下发复工指引、要求企业签署相关责任告知书等方式,提示企业复工后应采取的防控监测措施,避免因复工再次导致疫情扩散传播。

1. 政府限定复工时间、进行复工审批或备案等程序的法律依据

(1)政府采取相关措施的法律依据

根据《突发事件应对法》第49条,公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施,其中包括禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。

并且,根据《国家突发公共卫生事件应急预案》4.2.1规定,各级人民政府对突发公共卫生事件的应急反应包括(4)疫情控制措施:当地人民政府可以在本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出,以及其他人群聚集的活动;停工、停业、停课;封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品等紧急措施;临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备。

此外,《传染病防治法》第42条也规定,传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动,停工、停业、停课等紧急措施并予以公告。

而限定复工时间、进行复工审批或备案是为了防控疫情,属于上述法律法规中的"应急处置措施"、"疫情控制措施"或"紧急措施"的一种形式。
(2)各级政府的权限分工

关于各级政府的权限分工,《突发事件应对法》第7条规定:"县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。"

《突发公共卫生事件应急条例》第4条规定:"突发事件发生后,省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部,省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥,负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。县级以上地方人民政府卫生行政主管部门,具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。县级以上地方人民政府有关部门,在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。"

实务中,不少疫情防控措施都是由县级以上人民政府以及当地的防控新冠肺炎疫情工作指挥部等部门来制定并发布的。就此,一些省市的地方人大也相继针对新冠肺炎疫情进行了专门的地方性立法,依法支持并授权地方政府根据需要发布疫情防控决定,采取临时性应急管理措施。

例如,2月7日,北京市第十五届人大常委会第十八次会议通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 坚决打赢疫情防控阻击战的决定》,规定市、区人民政府及其有关部门可以根据上述相关法律法规和本市疫情防控需要,发布疫情防控的决定、命令,并及时调整相关实施细则和配套文件;可以依法采取限制或者停止人群聚集活动、关闭或者限制使用场所、实施交通卫生检疫等措施;必要时,可以依法在本行政区域内临时征用场地、房屋、交通工具以及相关设施、设备,紧急调集人员或者调用储备物资。

同日,《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》也获通过,规定市政府可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触,不与本市地方性法规基本原则相违背的前提下,在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境等方面,就采取临时性应急管理措施,制定政府规章或者发布决定、命令、通告等,并报市人大常委会备案。

2月11日,广东省十三届人大常委会第十八次会议审议通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》,规定县级以上地方人民政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触,不与本省地方性法规基本原则相违背的前提下,可以根据疫情防控需要,在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境、野生动物管理等方面,规定临时性应急行政管理措施。同日,广州市第十五届人大常委会第三十三次会议也通过了《广州市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》,授权市、区人民政府和市、区防控新冠肺炎疫情工作指挥部可以根据疫情防控需要规定临时性应急行政管理措施或者发布决定、命令、通告等,并报市、区人大常委会备案。

2. 复工程序的简化

鉴于某些地方政府曾规定较为复杂和繁琐的复工程序,为平衡企业生产和防疫的需求,国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制于2月11日上午召开新闻发布会,明确指出严格制止以审批等简单粗暴方式限制企业复工复产的做法,认为不能简单化地通过设置审批条件、提高开复工门槛等办法来达到防护目的,而是应该用更多的时间和精力去指导、关心、帮助企业解决疫情防控和开复工中碰到的实际问题,切实解除企业和员工的后顾之忧。基于该精神,多地也纷纷紧急出台政策,简化复工程序,包括取消复工审批,采取先复工后审批,或是提前备案承诺等方式,帮助企业更快地恢复生产。例如,2月16日,杭州市宣布简化复工手续,企业通过线上或线下方式,将复工方案、复工员工防疫承诺书等资料进行报备后,即可自行复工,不需再备案审核通过。2月20日,深圳市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部办公室表示,深圳市将全面取消企业复工核实备案审批,改由企业备案承诺。

3. 违反复工时间、复工程序的法律责任

关于未按规定履行复工程序而擅自复工的情况下企业的法律责任,根据《突发事件应对法》第64条,未按规定采取预防措施,导致发生严重突发事件的,由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业,暂扣或者吊销许可证或者营业执照,并处五万元以上二十万元以下的罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。该法第66条还规定,单位或者个人违反本法规定,不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。而根据《治安管理处罚法》第50条规定,拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令,属于妨害社会管理行为,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。

由此,企业若出现未遵守地方政府要求的复工时间和复工程序而擅自复工的情况,企业可能会被当地政府责令停产停业,企业负责人可能会因为而被追究《治安管理处罚法》下的行政责任。此前也有多家企业因为擅自复工被查处,依照前述规定被处以行政处罚 。

二、企业复工后的防疫工作

在全国各地企业陆续复工的同时,各地也不同程度地发生了复工后的聚集性疫情,引起了社会上广泛关注。根据不完全统计,至2月24日为止,全国共发生了13起聚集性疫情,其中16人被确诊,并致使18人被传染,514人以上被隔离。如北京某单位,因一员工从外地返京后未执行隔离14天的规定便回单位上班,最后该员工被确诊后导致其单位几十名同事被隔离,其中一名被隔离的员工是因在处理餐盘时,未戴口罩与前述被确诊员工一起聊天,现已被检测为阳性,确定被传染 。因此,企业复工后应该加强防疫管理,严格实施各项防疫措施,避免因措施执行不利而加剧疫情传播。

针对这一问题,中央以及各地都陆续出台了一些指导措施和预案,特别是国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制于2月21日印发了《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》(以下简称"指南"),为企业复工后的防疫工作提供了全面的指导。在此,我们简单总结一下各项防疫工作,供企业参考。

(1)员工健康监测。该工作主要包括两方面,一是主动管理,即根据员工过往行程实施隔离或是医学观察,并对处于集体管理下的员工进行体温监测,及时掌握其健康状况。另一方面是要求员工如实汇报,即每天汇报健康状况,并将该等信息汇总后上报疾控部门。通过实时把握员工的健康信息,确保第一时间发现异常情况,以便采取应对措施。

(2)工作场所防控。该工作主要是从隔离外界人员,以及加强场所内部卫生管理等方面进行。例如,对于进出工作场所人员采取登记管理,控制非工作场所人员的出入。此外,对于场所内部,要求保持通风换气,配备洗手设施或是消毒用品,定时清洁消毒,减少员工聚集和集体活动,引导员工错峰就餐,并加强垃圾分类处理和及时清运等管理。通过科学全面的管理措施,减少企业内部发生聚集性疫情传染的可能性。

(3)员工防护指导。对员工进行宣传教育,一方面使其充分了解防疫知识,增强防疫意识,另一方面也应教育员工如何正确进行个人防疫,如口罩等防护用品的使用方法,个人卫生习惯的养成等等。这样通过培养员工正确的观念,促进企业管理便利化的宣传教育体制在今后的内部培训中也可以继续沿用。

(4)异常情况处置。首先企业主要负责人是疫情防控第一责任人,要确定防控体制,明确各部门和相关人员具体责任,确定应急处理流程及措施,以便在确定存在疫情时能及时高效地进行应对。其次,一旦出现了疑似或是确诊时,在及时汇报疾控部门的同时,要对该病例进行暂时隔离,并对相关场所进行消毒,必要时封锁部分区域,此外还需调查确认该病例的密切接触者,并做好预防隔离措施。确保即使企业内部发现了疫情,也能最大限度地抑制其传播,避免造成进一步损失。

此外,各地政府及部门发布的指引也值得当地企业参考,如北京市2月21日发布的《工业和软件信息服务业企业防控疫情指引(第三版)》,也从多个方面对北京市的工业及软件和信息服务业企业提出了防控疫情的具体指引措施,可以供当地企业在落实内部防疫工作时借鉴。例如,除指南中规定的上述措施外,还提倡办公区配备消毒洗手液;降低人员住宿和办公密度,每人占有面积不少于2.5平米,设立隔离观察区,停止使用健身房等非必要人员密集场所;按照"非必须,不举办"的原则,不得举办大规模群体性聚集活动,开小会开短会,人员距离大于一米,自带茶杯等疫情防控措施。

三、企业疏于防控的法律责任

1、劳动法相关责任

从劳动安全的角度来说,《劳动法》第54条规定,用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品。该法第92条规定,用人单位的劳动安全设施和劳动卫生条件不符合国家规定或者未向劳动者提供必要的劳动防护用品和劳动保护设施的,由劳动行政部门或者有关部门责令改正,可以处以罚款;情节严重的,提请县级以上人民政府决定责令停产整顿。

《劳动合同法》第62条规定,用工单位应当执行国家劳动标准,提供相应的劳动条件和劳动保护。而该法第38条第(一)项和46条则分别规定,用人单位未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件的,劳动者可以解除劳动合同。劳动者依照该规定解除劳动合同的,用人单位应当向劳动者支付经济补偿。

因此,如果企业不落实适当的疫情防控措施,例如不要求疫区返工人员按规定隔离,不对工作场所进行适当通风、消毒等,甚至强令要求员工参加大型会议、聚集性活动等的话,不排除被劳动行政部门进行处罚的可能性,而员工也可能依据上述规定解除劳动合同并要求支付经济补偿金。

由于此次疫情对员工个人健康有重大影响,所以作为企业来说,为了避免因此而可能引发的相关法律责任,建议全面参考《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》以及当地政府出台的的复工指南或指引,积极与所在地区主管部门等进行相应的协调,综合各项防护措施,最大限度地保证复工后的员工健康和正常生产经营。

另外,关于提问最多的问题,即企业是否需要为员工提供口罩,根据《用人单位劳动防护用品管理规范》第3条、第11条规定,劳动防护用品是指由用人单位为劳动者配备的,使其在劳动过程中免遭或者减轻事故伤害及职业病危害的个体防护装备,其中包括防御缺氧空气和空气污染物进入呼吸道的呼吸防护用品,以及其他防御危险、有害因素的劳动防护用品,其中口罩并不是一般企业应该提供的防护用品。但如今疫情防控的特殊时期,根据多地的复工通知或指引,要求企业为员工配备口罩。例如,2月11日的国务院联防联控机制新闻发布会上,国家发改委党组成员丛亮表示:"企业要配备消毒液、体温枪等物资,为职工配发口罩等防护用品 。"。并且,针对特定的岗位,例如2月19 日人力资源社会保障部、公安部、交通运输部等发布的《关于做好农民工返岗复工"点对点" 服务保障工作的通知》第5条规定,就农民工安全有序返岗复工事宜,要求各有关部门要指导督促企业严格落实疫情防控主体责任,包括为职工配发口罩等防护用品等。目前,各地的复工通知或指引中也大多明确提出了企业为员工配发口罩的责任。例如,上海市经济和信息化委员会发布的《关于做好企业复工复产工作的通知》要求,设立企业测温点和临时隔离室,落实专门疫情防控管控人员,配备防护口罩、消毒液、红外测温仪等疫情防控用品。但我们理解,口罩作为疫情防控期间特殊的劳动防护用品,即使企业没有持续向员工提供,如果员工依据劳动合同法第38条第(一)项以用人单位未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件为由解除劳动合同,在劳动仲裁和诉讼中该员工的主张可能难以得到支持。

2、行政责任

首先,从突发事件管理的角度,如果企业拒绝按照指南等政府指导措施落实防疫工作,根据《突发事件应对法》第66条、《治安管理处罚法》第50条,会构成拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令,从而企业主要负责人会被追究责任。并且,根据《突发事件应对法》第64条,如果企业未按规定采取预防措施,导致发生严重突发事件的,由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业,暂扣或者吊销许可证或者营业执照,并处五万元以上二十万元以下的罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。

其次,从安全生产的角度来说,根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第3条规定,安全生产事故隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定,或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。所以如果企业复工后未落实防疫工作,将可能导致企业内部发生疫情传播扩散等情况,属于安全生产事故隐患。《安全生产法》第99条规定,生产经营单位未采取措施消除事故隐患的,责令立即消除或者限期消除;生产经营单位拒不执行的,责令停产停业整顿,并处十万元以上五十万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。

如果企业复工复产后因没有贯彻实施相应的应急管理措施而发生安全生产事故的,企业和主要负责人还会被追究相关责任。具体而言,根据《安全生产法》第109条规定,发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,还会被安全生产监督管理部门处以相应的罚款。此外,根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第38条,事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责,导致事故发生的,将被处以罚款;属于国家工作人员的,并依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

就此各地也出台了多项政策通知,督促企业履行复工后的疫情防控工作。如《青海省应急管理厅关于切实做好疫情防控期间非煤矿山和工贸企业复工复产安全生产工作的通知》中规定,对不落实复工复产要求、未经验收合格擅自复工复产、存在重大隐患不及时治理的,坚决依法严肃处理,情节严重的纳入安全生产"黑名单";对疫情防控、复工复产期间发生生产安全事故的企业,依法严肃追责,绝不姑息。《湖南省应急管理厅关于切实做好疫情防控期间非煤矿山和工贸行业企业复工复产安全生产工作的通知》中也有类似的规定。

3、民事责任

关于因疫情传播造成的对他人的损害的民事责任,《侵权责任法》第6条第一款规定,行为人因过错侵害他人民事权益,应当承担侵权责任。根据《突发事件应对法》第67条和《传染病防治法》第77条,企业如违反相关法律规定,导致传染病传播、流行的;或导致突发事件发生或者危害扩大,给他人人身、财产造成损害的,还可能需要依法承担民事赔偿责任。因此,企业可能也会面临着由于采取的防控措施不当,而被传染员工或者其他人员提起民事侵权之诉的风险。

关于公共场所的安全保障责任,《侵权责任法》第37条还规定,宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者,未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的,由第三人承担侵权责任;管理人或者组织者未尽到安全保障义务的,承担相应的补充责任。因此,作为经营宾馆、商场、银行等公共场所的企业,除本企业员工外,更要注意防止公众受到感染,否则可能会承担相应的民事侵权责任。

4、刑事责任

关于企业防控不当的刑事责任,根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条,国有公司、企业、事业单位的工作人员,在预防、控制突发传染病疫情等灾害的工作中,由于严重不负责任或者滥用职权,造成国有公司、企业破产或者严重损失,致使国家利益遭受重大损失的,依照刑法第168条的规定,以国有公司、企业、事业单位人员失职罪或者国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪定罪。

关于企业拒绝实施相关防控措施的刑事责任,根据《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》第2条规定,拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施,引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的,依照刑法第330条的规定,以妨害传染病防治罪定罪处罚。

结语

从近期的企业复工情况来看,各责任部门也持续在关注和监督企业复工后的防疫工作。据报道,近日天津市一家汽车零部件生产企业,因在复工后未能全面落实防疫工作,被当地工信局责令停产,并且派专人指导企业建立健全防疫工作的实施。而北京的某电商公司也因为强令员工复工后未进行适当的疫情防控保护工作,导致出现了确诊病例及多名人员被隔离观察的情况,该企业现在也被相关防控部门约谈,面临进一步的调查。因此,我们在此也呼吁企业,重视复工后的防疫工作,积极与相关部门进行信息沟通,在做到尽快恢复生产经营的同时也不能疏忽当前疫情防控工作的重要性,争取做到"两手抓,两不误",力争实现二者的平衡,以切实稳步恢复正常的生产经营秩序。

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