自2023年7月11日欧盟《关于扭曲内部市场的外国政府补贴条例》（“《条例》”）正式生效后，欧盟委员会（“欧委会”）已基于《条例》的规定，对多家企业的并购交易、公共采购投标展开审查，并对部分企业开展了依职权调查。
根据《条例》第4（1）条的规定，如外国政府补贴能够提高经营者在欧盟内部市场的竞争地位，并且因此实际或潜在地损害内部市场竞争的，该外国政府补贴应当被视为存在对内部市场的扭曲效果。但《条例》并未对如何评估“扭曲效果”提供更多指引。
2024年7月26日，欧委会发布了《关于适用<欧盟第2022/2560关于扭曲内部市场的外国政府补贴条例>第4（1）条、第6条以及第27（1）条初步澄清》的欧委会工作人员工作文件（“《工作文件》”）。《工作文件》包括了针对《条例》项下外国政府补贴扭曲效果的认定，以及平衡测试的应用等相关问题的初步澄清。
尽管《工作文件》并非欧委会具有法律约束力的正式文件，但其是理解欧委会针对《条例》项下“扭曲效果”执法思路的重要参考。我们也注意到，欧委会在其执法实践中，也已采取了与《工作文件》相一致的执法思路。下文中我们对《工作文件》的主要内容进行了总结以及初步解读，以期为中国企业应对《条例》相关申报及调查程序提供参考。
一、对于《条例》第4（1）条中“扭曲效果”概念的解释
《工作文件》指出认定外国政府补贴扭曲效果需满足的两方面条件[1]，即：
- 外国政府补贴可能提高经营者在欧盟内部市场中的竞争地位；
- 通过提高经营者在欧盟内部市场中的竞争地位，外国政府补贴对欧盟内部市场的竞争产生了负面影响或存在产生该等负面影响的潜在可能。
同时，除针对属于《条例》第5条规定的最可能产生扭曲效果的补贴类型外[2]，在评估一项外国政府补贴的扭曲效果时，欧委会需要考虑《条例》第4（1）条所规定的相关因素，即补贴的金额、性质、经营者的情况（包括其规模以及市场或行业的情况）、经营者在欧盟内部市场的经济活动水平与发展情况，以及外国政府补贴的目的、所附条件和在内部市场上的适用情况等[3]。
此外，《工作文件》也对《条例》项下的“扭曲效果”与欧盟国家援助制度下“对欧盟内部市场的扭曲”（distortion in the internal market）[4]、欧盟经营者集中审查制度下“显著阻碍有效竞争”（significant impediment to effective competition）[5]三个概念之间的区别，进行了说明。
二、对公共采购申报程序以及并购交易申报程序中“扭曲效果”的进一步说明
《工作文件》分别对公共采购程序以及并购交易申报程序中“扭曲效果”的认定思路进行了说明。
针对公共采购程序，认定特定外国政府补贴具有扭曲效果，需同时满足以下两方面的条件[6]：
- 受补贴经营者提交的投标在相关工作、提供的产品以及服务方面必须具有不正当优势；
- 外国政府补贴的授予与该等投标之间存在关联，该等关联表明外国政府补贴通过使得经营者直接或间接提交具有不正当优势的投标，在一项公共采购程序中产生或可能产生扭曲效果。
对于认定特定投标具有“不正当优势”的方法以及参考因素，《工作文件》在《条例》规定的基础上，进行了进一步的澄清[7]。
针对并购交易申报程序，《工作文件》进一步说明了外国政府补贴可能产生扭曲效果的方式，例如使得交易中的买方可以在收购过程中取得更大的优势，并利用该等优势提供更高收购价格或使得潜在竞争对手放弃参与收购。
三、对于无限制担保如何产生扭曲效果的说明
针对属于最可能产生扭曲效果的补贴类型的无限制担保，《工作文件》进一步说明了其可能产生扭曲效果的原因，即无限制的担保涵盖了受益人的所有义务，因此可能在各种情况下提高受益人的竞争优势。
同时，《工作文件》也对无限制担保的形式进行了较为宽泛的解释，即并不仅限于向有关经营者提供担保的明确声明或法律行为（an explicit statement or legal act referring to the undertaking concerned），例如，如果有证据表明相关国家的政府将在相关企业资不抵债时进行干预，而非适用破产法的规定，则欧委会同样可能认为该企业获得了无限制担保。
我们注意到，欧委会在其执法实践中也采取了与《工作文件》相同的思路。2024年6月21日，欧委会公布了针对Emirates Telecommunications Group Company PJSC（“阿联酋电信”）收购捷克PPF Telecom Group B.V.单独控制权交易开展深入调查决定的概要通知（“《概要通知》”）[8]。根据《概要通知》，欧委会认为阿联酋电信取得了包括无限制担保、定期贷款等在内的外国政府补贴。其中，欧委会认为阿联酋电信取得的无限制担保主要表现为阿联酋政府豁免阿联酋破产法对于阿联酋电信的适用，并使得阿联酋电信能够从金融机构获得更优的融资条件。
四、欧委会进行平衡测试的思路
《工作文件》指出，在目前《条例》实施的初期，欧委会并未就如何适用以及解释平衡测试获得足够的经验[9]。
在此背景下，相较于《条例》所规定的内容，《工作文件》并未就如何适用平衡测试提供更多实质性的说明。但值得注意的是，针对经营者就特定补贴可以提出的积极影响，《工作文件》明确指出，在欧盟国家援助制度下已经得到确认的特定积极影响的类型，同样可以在《条例》项下的平衡测试中提出[10]。
结语
《工作文件》并非欧委会发布的具有法律约束力的正式文件。同时，从《工作文件》的内容来看，其也仅是针对现阶段《条例》适用过程中出现的与“扭曲效果”相关问题进行的初步澄清。对于《条例》项下包括外国政府补贴可能产生的积极影响、平衡测试等诸多具体问题，我们将继续关注欧委会的执法实践、欧盟法院相关判例以及针对《条例》的具体适用指南，为中国企业提供更为详细的指引。
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参见《工作文件》问题一及答复。
参见《工作文件》问题二以及问题五及答复。
参见《工作文件》问题二及答复。该等因素主要包括外国政府补贴的金额、性质、经营者的情况（包括其规模以及市场或行业的情况）、经营者在欧盟内部市场的经济活动水平与发展情况，以及外国政府补贴的目的、所附条件和在内部市场上的适用情况等
参见《工作文件》问题三及答复。
参见《工作文件》问题四及答复。
参见《工作文件》问题六及答复。
参见《工作文件》问题六及答复。
参见《工作文件》问题九及答复。
参见《工作文件》问题九及答复。
