一、 前言
2022年6月，国务院颁布了《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确表示加强数字政府是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济和数字社会发展建设的重要举措，并要求各地政府进一步加大力度，改革突破、全面开创数字政府建设新局面，同时将数字政府建设工作作为政府绩效考核的重要内容。上述指导意见对此前阶段各地政府开展的“数字政府”建设中存在的问题进行了总结，同时对后续数字政府的建设提出了针对性意见和要求。
近年来，随着数字经济的不断发展，各地政府也在不断推进社会治理的数字化转型。“数字政府”“智慧城市”“城市大脑”等建设项目如雨后春笋不断涌现，且已经有部分城市的数字政府项目建成并投入使用。但是，由于数字政府建设中的相关标准规范尚不健全、法律法规制度尚不完善等问题，在数字政府的采购、建设、交付等环节均容易产生争议。基于此，我们结合在数字政府项目中提供法律服务的经验，对其中可能涉及的常见争议问题进行总结归纳，以期能为数字政府建设的顺利开展及制度完善提供助益。
二、 争议问题的提出
数字政府是以现代信息网络及通信技术为基础，基于统一的基础设施、智慧终端和共性业务支撑平台，实现城市各系统间信息资源共享和业务协调，提升城市管理和服务的智慧化水平。因此，在数字政府的建设过程中，确保各类软硬件设备、子系统之间的“无缝对接”，就成为了项目相关功能实现的基本前提条件。
但是，由于数字政府建设过程中涉及的软硬件种类繁多，同时需要各类设备、系统应用的技术标准不统一、缺乏权威的行业标准，导致前期数字政府的参建单位在进行项目建设时，往往“各自为战”，围绕特定项目进行定制开发，导致各系统、设备中基于“私有协议”接口进行联网对接的情况非常普遍。由于没有标准接口，数字政府项目各系统之间的对接无形中产生了“隐形壁垒”，直接影响各系统的“无缝对接”以及相应功能的实现，成为各方参建主体之间产生争议的根源。
三、 案例简述
A政府通过政府采购程序发布“某数字城市项目”采购文件，其中包含 “政务云平台”“智慧交通”“智慧党建”等建设内容，其中要求建成后的“智慧党建平台”能够与上级主管部门原已建成的党建管理系统通过公有协议进行“无缝对接”。
后经过政府采购程序，B企业中标该项目，其在投标文件中选用C品牌产品用于“智慧党建平台”建设，并在投标文件中明确承诺C品牌产品能够满足该项目采购文件的要求。
在该项目实施过程中，B企业对下采购了C品牌产品，并实际进行了安装调试，C品牌产品可以独立使用，且C品牌的厂商为A政府的相关人员进行了产品使用培训。但是，在B企业对采用C品牌产品建成的“智慧党建平台”与原已建成的党建管理系统进行对接时，发现原党建管理系统中所使用的D品牌产品仅能支持其内部开发的“私有协议”进行对接；且经沟通，由于D品牌厂商与C品牌厂商之间存在竞争关系，故D品牌厂商以商业秘密保护为由，拒绝配合将对接接口的“私有协议”转化为通用的“公有协议”。在此情况下，B企业所开发的“智慧党建平台”无法实现与原已建成的党建管理系统对接的功能，导致该项目迟迟无法完成验收。
在此情况下，A政府以根本违约为由要求解除与B企业的采购合同，并要求B企业承担无法实现项目功能的违约责任。而B企业则认为系统对接需要双方系统的共同配合，A政府未能协调原已建成的党建管理系统所采用的D品牌产品厂商提供基于“公有协议”的对接接口，是导致项目无法实现对接功能的根本原因，因此B企业不应承担违约责任。而D品牌产品厂商则认为原党建管理系统平台早已建成交付，其不负有将原基于“私有协议”的对接接口转化为基于“公有协议”对接接口的义务。
最终，为尽快实现项目的竣工验收，迫于政府方压力，B企业最终同意更换该项目中已安装的C品牌产品，而改用与原党建管理系统相同的D品牌产品。同时，由于C品牌产品供应商拒绝退货， B企业因此遭受了严重损失。
四、 分析及启示
1、“公有协议”和“私有协议”的区别
各设备、系统之间的“无缝对接”，是实现数字政府项目功能最基本的要求。从技术层面而言，目前实现各系统之间的对接方式是通过网络通信协议进行对接；而要让两台实现互联的设备间进行对话，它们使用的通信协议必须相同。
而从广义角度区分，目前网络通信协议可分为公有协议和私有协议两种：
（1）公有协议，通常是指由公共的组织或机构公开定义的具有通用性的协议；
（2）私有协议，通常是某个公司或组织内部使用的协议，按需定制，不具有公开性。
简而言之，公有协议与私有协议的核心区别即在于是否具备公开性、通用性的特征。在集成性项目建设中，实现不同功能的产品是由不同厂家生产的。为了消除不同厂家之间生产制造可能存在的差异性，确保不同厂家的产品都能够相互连接，共同实现某项具体功能，国家及行业制定了相应的通用标准规范，要求不同厂家都按照相同标准进行生产制造。做一个简单的类比，比如家中浴室的花洒坏了，你可以直接去商店购买一个新的花洒进行替换，新的花洒可以直接与出水口进行对接。这是因为新花洒与旧花洒一样都是按照统一标准制造，都能与出水口的连接处相匹配。通信协议中的“公有协议”也是基于相同道理的产物。
从数字政府建设所遵循的“互联互通”“无缝对接”的原则和要求来看，采用“公有协议”进行对接无疑应成为数字政府建设的常规做法。而且，由于数字政府的实施主体为政府部门，故项目采购需要遵循政府采购的相关规定和流程；为了避免构成“以不合理条件限制投标”等违规情况，政府采购数字政府项目时，其在采购文件中通常也不应允许通过“私有协议”进行对接，以避免采购标准有明显的“指向性”。因此，从保障采购公平性以及数字政府本身的互联互通的要求考虑，数字政府项目中各系统间基于“公有协议”的接口进行对接，应成为项目建设的基本要求。
但是，由于数字化转型领域市场竞争日趋激烈，为了控制市场占有率，一些硬件厂商会策略性地在产品开发时采用私有协议的接口，增加兼容难度，排斥其他竞争对手。同时，由于数字政府项目建设本身的技术较为复杂，而且目前在相关领域缺乏统一标准，故基于“私有协议”进行对接的项目仍然存在。
2、该案所反映的问题及启示
在上述案例中，A政府在政府采购文件中已经明确新建的“智慧党建平台”应与原有的党建管理系统通过“公有协议”进行对接，因此，B企业基于该等要求，采用支持“公有协议”对接的C品牌产品进行“智慧党建平台”建设，符合采购文件的要求。故严格从法律角度而言，A政府拟追究B企业的违约责任，存在较大的难度。
虽然A政府最终通过其强势地位取得了B企业的妥协，但是，从风险管控的角度而言，A政府在编制采购文件要求时，没有充分关注到项目建设的实际情况，导致项目建设的责任没有全部落实到相应主体，进而引发项目建设的争议，该等问题应引以为戒。
同时，B企业作为有经验的承包商，其在投标时应根据采购文件的要求进行必要的现场勘查，对于采购文件中所指向的原党建管理系统接口所采用的对接协议应有必要的了解，如发现原系统接口采用的并非“公有协议”，则应在澄清答疑期间及时提出，以便采购人有足够时间予以协调解决，进而避免在合同履行过程中陷入“两难境地”、乃至最终因妥协而产生严重损失。
此外，从上述争议的最终处理结果来看，C品牌厂商无疑成为上述案例中的最大赢家。但是，C品牌厂商因其在项目建设中采用“私有协议”而获利，本身已经偏离了数字政府建设发展的正确轨道，有“劣币驱逐良币”之嫌，也反映了当前数字政府建设中因标准化管理制度缺失而面临的问题。
五、 制度完善建议
随着数字政府建设地不断发展深化，对于标准化建设提出了日益迫切的要求。为尽可能避免及减少实操中因标准化问题而产生的争议，根本解决途径是加强对于数字政府建设的标准化管理，主要可以从以下方面进行考量：
1、从规范层面而言，完善数字政府建设领域的各项标准规范，已是当前政府主管部门、行业自律机构的当务之急，也是避免数字政府项目建设过程中发生类似争议的根本途径。而且我们也注意到，国务院颁布的《关于加强数字政府建设的指导意见》第四条第（四）款也专门对数字政府建设领域“健全标准规范”提出了相应要求，实际也是针对目前数字政府建设领域出现的共性问题作出的回应。
而且，对于因有线通信、无线通信、操作系统和应用系统方面的互联互通，实现数据传输、共享，从而避免信息孤岛的需求和目标，不仅是政府层面所面临的问题，同时也已经得到了非常多行业组织和行业头部企业的关注。许多行业头部企业和行业组织已经在建立自己的标准和生态，并鼓励更多生态伙伴基于自己的标准和生态进行开发和使用，同时推动自己的标准进入行业和国家标准。在此情况下，政企合作将是数字政府领域完善标准规范的捷径。
2、在制定相应规范标准的同时，各地政府还应加强数字政府建设领域的标准化应用管理，鼓励、提倡及要求各参建单位在数字政府建设时采用通用标准和规范，引导数字政府建设的标准化。从具体方式而言，各地政府可以通过发挥政府采购的政策引导功能，在政府采购阶段对于项目标准化建设提出相应要求、甚至可以考虑在政府采购过程中给予标准化程度较高的建设方案适当倾向，以逐步实现数字政府建设的标准化。
3、当然，在实施标准化建设的同时，还需要兼顾数字政府特定领域的要求，例如对于保密性要求较高的领域，在相应系统平台建设过程中使用基于私有协议的接口进行连接可能更有助于保证安全性，具体仍需结合数字政府建设的具体子系统的需求予以论证确定。
