中国新能源汽车在跨境监管下的风险与应对（上）

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前言

随着全球气候变化问题的日益严峻，新能源汽车作为绿色、低碳的出行方式，正逐渐成为汽车产业转型升级的重要方向。而中国作为全球最大的新能源汽车市场，不仅在国内市场取得了显著成绩，同时也在积极拓展海外市场，推动新能源汽车的全球升级。中国汽车的出海之路逐渐从传统的产品贸易积极加速，向产品、技术、管理等全汽车产业链的出海转变，出海仅仅是中国车企进入海外市场的起点，如何在海外市场落地生根即如何探索中国车企在海外市场的本地化发展之路才是出海主题中最为重要的课题，这其中既包括中国车企探索汽车生产供应链的本地化、提升海外客户对中国品牌的认同度，也包括在面对保护主义、贸易壁垒抬头的海外市场，中国车企如何适应不同国家的法律监管环境，如海外市场准入标准、投资及设立企业与工厂的标准、劳工标准等一系列合规要求，如何确保海外市场的合规运营，也成为摆在中国新能源汽车企业面前的重要课题。

本系列文章将以吉利数科落地汽车供应链溯源的实践经验为窗口，结合金杜律师事务所跨境合规监管团队长期在该领域的一线法律服务实践经验，共同研究分析汽车供应链及新能源汽车在跨境监管下的风险及在实践中探索其解决之道。

一、中国新能源汽车的发展与海外出口现状

（一）中国成为新能源汽车出口最大国

根据中国汽车工业协会数据显示，2023年，中国汽车出口522.1万辆，同比增长57.2%[1]，据《日本经济新闻》报道，以新能源汽车为引擎，中国汽车出口量首次超过日本跃居世界首位。

在中国汽车出口量排名前十的国家中，俄罗斯、墨西哥和比利时出口量位居前三。因美欧等退出俄罗斯市场等因素，中国也暂时领跑俄罗斯市场。新能源汽车出口表现尤为亮眼，强势支撑中国汽车的出口量增长。2023年，中国新能源汽车出口量稳居世界第一，达172.7万辆，同比增长61.5%[2]。新能源汽车出口的前三大国家为比利时、泰国和英国。新能源汽车成为中国汽车开拓全球市场特别是高端市场的重要抓手。

自2009年以来，中国车企厚积薄发，在十几年的谋划与发展中，逐渐形成了全产业链的竞争优势——世界领先的“三电”技术水平，动力电池方面装车量前十的供应商中，中国占据6家，整体市场占有率达到62.6%， 驱动电机市场占有率29%，电控市场占有率达到35.5%[3]，除此以外，中国新能源汽车的优势还体现在迈向整车智能路线的智能驾驶技术以及强韧稳定的供应链。

伴随着中国整车出口的提速，新能源汽车产业链也呈现出加速出海的趋势，一辆辆集成了各种先进技术的新能源车产品在各大国际车展上大放异彩，中国智能电动汽车的创新技术也逐渐受到海外市场的欢迎，出口国家数量不断增加，欧美发达国家和地区也成为更为集中的目标市场。某电动汽车龙头去年在德国图林根正式启动其在欧洲的第一座电池工厂，据悉该工厂将为许多知名的欧洲汽车制造商提供电池，中国整车企业、零部件产业链企业、电池企业均纷纷向海外布局，在欧洲等地投资设厂，将完备的产业链向海外延伸。

（二）中国新能源汽车的出海模式

中国新能源汽车正在成为车企出口的重要驱动力，整体模式上除了传统的整车出口、CKD等散件组装出口以外，探求海外建厂、与外资企业建立合作等多元化的模式也陆续涌现，吸引全球资本共同结合当地市场探索新的合资和合作模式。然而，海外市场往往也因国家或地区的不同导致企业对潜在出海市场的策略制定上产生较大差异，例如，欧洲看重汽车的品牌效力、环保性能，北美因为交通距离较远更关注电池续航、东南亚更加看重是否为本土制造，同时在各地细分市场都有着不同的需求，这也对中国新能源汽车出海的模式和策略提出了更多综合的挑战。

（三）中国新能源汽车的发展趋势

中国新能源汽车近年自主品牌崛起，除了出口数量大幅增加以外，智能化、网联化新兴技术体验也成为中国新能源汽车出海的核心竞争力。新能源汽车的发展也慢慢改变了传统汽车的垂直供应链体系，转向更为高度电子化、网络化、短链化的融合网络及专业分工体系。新能源汽车智能化的需求，包括智能交互和自动驾驶等新兴技术在新能源汽车的应用也在一定程度上重新改写汽车的商业模式，并进一步推动汽车软件、智能化电子、车规半导体、汽车芯片等市场的迅速发展。中国新能源汽车未来的发展也将会更加依赖芯片、软件、算法等底层技术、产品的进步，因此新能源汽车供应链也将吸纳更多行业领域企业建立共生网络，多方合作的新能源汽车产业链生态。

新能源汽车整车出口的同时也势必为中国零部件企业带来国际化业务的机会，实现整车、零部件出海的联动效应，推动包括零部件以及中国智能新技术在海外市场建立并形成本土口碑和优势的机会。另外，得益于平行出口等政策体系[4]的完善，中国新能源汽车对中亚、中东等市场的出口数量也在不断攀升。

二、中国新能源汽车出海所面临的跨境监管挑战

中国新能源汽车出口的蓬勃发展，激发了不少目的地市场的危机感。有报告指出，如果欧洲对中国汽车的进口量在2030年达到150万辆，汽车行业对欧洲经济的增加值影响将达到242亿欧元[5]。

事实上，近年来，欧美已通过制定一系列政策给中国汽车出口施加了不小的压力。欧盟去年通过的《新电池法案》[6]、碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism ），以及去年开始的新能源汽车反补贴调查，在生产制造、出口、销售等多个环节提出新的监管举措。美国所谓的《维吾尔族强迫劳动防治法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，“UFLPA”或“涉疆法案”） 则面向任何进入美国境内的产品，新能源汽车、动力电池以及各类电池零件也在监管范围内。

除此之外，“冲突矿产”由于其涉及矿区环境生态污染、童工保护、劳工人权问题、地区暴力武装冲突甚至恐怖主义等多重因素，通常是资源矿产型企业、信息通讯/5G/电子工业等企业以及企业境外投融资、上市所需重视的合规问题。具体而言，冲突矿产所涉4种金属矿物在集成电路、汽车制造以及奢侈品行业用处颇多，例如，受控的锡大量用于焊料、电阻器、电容器、电感器、半导体和电池等产品；受控的钨在振荡器和集成电路等产品中发挥着关键作用，同样也是中国车企生产、制造、加工以及对外出口过程中需要持续关注的风险来源。

为了抑制中国新能源汽车气势如虹的出口势头，以美国、欧盟及其成员国为代表的各国纷纷颁布汽车供应链及其重点原材料相关法律或政策文件，以所谓的“强迫劳动”、雇用童工等侵犯人权行为、气候危机背景下的绿色供应链、碳排放以及冲突地区矿产开采与加工、国家经济安全与发展利益为着眼点，实施长臂管辖或者针对性立法。此外，由于被欧美国家、地区及有关国际组织认定为有可能加剧严重的暴力冲突和人权侵犯等，“冲突矿产”的范围逐渐在传统监管含义下被不断扩大解释。以上都使得美欧可以以广泛的理由就汽车供应链为切入点对中国车企进行穿透性合规监管。

（一）新能源汽车进入欧盟市场面临的主要监管措施

欧盟及其成员国作为中国新能源汽车出海的重要市场，极具发展潜力。欧洲多国拥有几十年甚至上百年的汽车发展历史，世界许多著名汽车品牌也来源于此。中国新能源汽车行业近年来新兴发展但势头强劲，对于欧洲部分汽车品牌及供应链的冲击不可小觑。因此，欧盟也从新能源汽车的海关市场准入、新能源汽车供应链及关键原材料、车企内部治理与ESG要求以及用户隐私和数据保护等多层法律监管层面对出口欧洲的新能源汽车加以限制。

1. 针对中国新型电动汽车的关税反补贴调查

2023年10月4日，欧盟委员会公开宣布，已经正式对源自中国大陆的新型电池电动汽车（BEVs）[7]启动了反补贴调查[8]。这一调查是依据欧洲议会与欧盟理事会于2016年6月8日发布的第2016/1037号《关于防止来自非欧盟成员国进口产品的补贴》[9]条例，该条例旨在防止非欧盟成员国进口产品中的不正当补贴行为。

若调查发现存在不正当补贴并对欧盟经济造成损害的证据，欧盟将实施反补贴措施以抵消这些补贴产品对其市场造成的影响，恢复市场公平竞争环境。相关措施包括增加商品价格百分比、每单位商品加收固定金额、设立最低进口价格，或是要求出口商作出价格承诺，确保被调查产品的销售价高于最低价格。作为对这些措施的回应，欧盟委员会将不会征收其他关税。

2024年3月5日，欧盟委员会再次发布紧急通知，计划对从中国进口的纯电动汽车（BEVs）实施海关登记[10]。这一举措的意图在于，一旦上述反补贴调查得出结论，认为有必要对中国电动汽车采取相应措施时，欧盟能够迅速地对已登记在册的进口车辆征收“追溯性关税”。

2. 将禁止与强迫劳动有关供应链产品进入

2022年9月14日，欧盟委员会发布《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》提案[11]（“提案”）。该提案拟禁止在欧盟市场投放和提供以及从欧盟出口使用强迫劳动生产的产品。2023年10月16日与26日，欧洲议会对该提案作出两轮集中修改，主要包括建议充分利用强迫劳动高风险地域及行业清单、创设举证责任倒置机制、鼓励采取补救措施等。欧盟针对中国供应链高风险产品和特定地区产品的执法将更接近美国涉疆法案。

2024年3月5日，欧洲议会与欧盟理事会就禁止欧盟市场使用强迫劳动制造的产品的新规达成了临时协议[12]。新规主要内容为：1、各国政府或欧盟委员会将对涉嫌使用强迫劳动的产品进行调查，若证据确凿，则将该产品完全撤出欧盟市场；2、在决定是否调查时，主要考虑产品是否来自强迫劳动风险较高的地区或领域；3、若供应链中消除了强迫劳动，该产品可重新进入市场。

3. 汽车关键性原材料及零部件监管

2023年3月17日，欧盟委员会公布了一份名为《关键原材料法》（Critical Raw Materials Act）的新法草案，旨在规范关键原材料从采矿、加工到循环利用的各个环节，并对欧盟以外的供应来源提出明确要求。此举主要目的是减少在关键原材料方面对中国等国家的依赖。该草案特别关注新能源汽车所需的被视为战略级别更高的原材料，如钴、锂、镍等。

4. “碳足迹”与“电池护照”

2023年6月14日，欧洲议会通过《新电池法案》。2023年7月28日，该法规正式公布，这一重大立法变革通过电池回收、电池护照[13]、碳足迹追踪以及制造商尽职调查等严苛要求，进一步提高了电动车辆和动力电池进入欧盟市场的门槛和成本。于中国电动汽车制造商而言，技术研发和安全测试方面可能面临一定挑战。若未能达到要求，不仅无法获得市场准入，还可能面临产品召回和重大罚款的风险。《新电池法案》已正式生效，并于2024年2月18日起实施执行。

5. ESG对企业内部合规治理提出要求

2022年11月28日，欧洲理事会正式通过了《企业可持续发展报告指令》（Corporate Sustainability Reporting Directive），并于2023年1月5日开始实施。该指令旨在加强欧盟的ESG信息披露，确保与欧盟有贸易关系的非欧盟企业未来必须遵循ESG报告披露要求，未能满足这一要求商品将面临欧盟市场准入障碍。鉴于欧盟标准在全球范围内的引领地位，国内车企若欲成功进军国际市场，特别是欧洲市场，需要构建与国际标准相衔接的ESG治理体系。

6. 数据和隐私合规的保护

2018年5月25日开始正式实施的欧盟《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation），旨在加强数据保护和隐私的保障，成为欧盟隐私法与人权法体系中的关键组成。该条例强调了对个人数据的安全处理，并对违反规定的企业制定了相应的罚款和处罚措施。

此外，2024年3月13日，欧洲议会正式通过了备受瞩目的《人工智能法案》（Artificial Intelligence Act）[14]，预计该法案将在明年初生效，并于2026年全面实施。该法规基于人工智能可能带来的风险及影响程度，为人工智能设定了明确的义务与规范。欧盟委员会后续发布的相关配套法案也将对我国车企及智能网联汽车服务供应商在海外市场的合规性产生重要影响。

7. “冲突矿产”的监管

2017年，欧盟正式通过了对进口商有法律约束力的《欧盟冲突矿产条例》（The EU Conflict Minerals Regulation），指派成员国设立专门机构，并逐渐出台完善“白名单”等配套措施，而企业对供应链中的“冲突矿产”合规问题的尽职调查亦成为强制性要求。该条例中将“冲突矿产”定义为“来自受冲突影响或高风险地区的3TG原料及其制成品。”近年来，随着欧美均有通过判定相关国家/地区具有所谓“冲突特征”（武装冲突、暴力活动等，也包括治理不力、人口歧视、人权问题），扩大国家或地区范围的趋势。此外，冲突矿产的矿种也有随之扩大的趋势，未来的冲突矿产种类在3TG及其产品（如矿石、精矿、金属、衍生物和副产品）之外可能会扩展到钨、锡、钽、金、钴、铜、铝、铅、锌、镍、钼、稀土、锂、云母、重晶石等各类金属。