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“军民融合”视角下的跨国管制•制裁与风控合规——美国对华涉军清单详解

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前言

北京时间6月17日中国神舟十二号载人飞船发射成功,外媒纷纷密集报道,除了部分直接客观报道此次航天任务和宇航员情况外,我们关注到部分外媒还将此次中国航天事业的成功解读为"中国在太空领域的探索,作为诸多技术领域挑战美国的重中之重","被排除在国际空间站之外,中国正努力在太空实力上超越美国,以期待从太空的领导地位获取军事、经济等利益"。

美国对中国航空航天产业的关注和限制,从《1999财年国防授权法案》将卫星及相关部件纳入美国军品清单[1],对华实行"卫星禁令",到2011年《沃尔夫修正案》限制中美官方航天合作等[2],可谓由来已久。美国还指责中国的载人航天计划隶属军方,中国航天工业体系中的集团企业、下属公司成为军工企业的核心。而拥有庞大、精致的军民融合体系的美国,近年却不断对中国军民融合计划进行一系列打压,以促进其"美国优先"的战略。
美国对华涉军清单种类繁多,内容庞杂,本文将着重围绕美国对华"涉军"管制和制裁,分析"涉军"管制的宏观形势,梳理美国政府现行对华管制手段和对"涉军"企业的认定标准。同时,在后续发表的同系列文章中,我们将围绕企业关注的如何应对美国政策的影响与变化、如何建立出口管制和制裁相关合规体系等话题,提出风险管控与合规建议,并结合近期热点案例,对相关限制类清单移除的可行性及实践操作要点进行分析,希望能为企业拨开涉军清单的迷雾,指明合法应对及合规经营的方向。

一、 作为中美竞争焦点之一的"军民融合"

(一) 中国"军民融合"政策简述

中国的"军民融合"概念源自"军民结合"的国防科技工业发展模式,一直是我国推进国防和军队现代化的重要战略,其含义的变化见证了我国市场经济发展与社会进步。

图一:中国军民融合战略的历史变迁

"军民融合"最初主要有两层含义:一是"军转民",即将军工技术用于民品生产;二是"民参军",强调民营主体的运营参与到军工市场。随着军民融合由初步融合向深度融合过渡,进入实现跨越发展的关键期,军民融合已经不仅发生在国防科技工业领域,而是如"十四五"规划[3]中提到的,走向"深化军民科技协同创新,加强海洋、空天、网络空间、生物、新能源、人工智能、量子科技等领域军民统筹发展",成为在各个高新技术领域的军民资源共享和协同发展。近年正是军民融合发展的战略机遇期,国防科技工业与各个高新技术领域军民融合潜力巨大,"军民融合"战略同时也受到国际竞争对手的瞩目。

(二) 美国对中国"军民融合"战略的政策演进

为实现美国的国家安全、外交政策和经济目标,维护美国的领导和优势地位一直以来都是美国政策制定的出发点。而作为中美战略竞争重要内容的国防实力竞争,亦是近年来中美贸易摩擦的焦点所在。

美国立法机关近年来一直高度关注中国的军民融合政策。美国国会设立的美中经济与安全审查委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission,下称"委员会"),其职责包括监督、调查和向国会提交关于美中双边经贸关系对国家安全影响的年度报告,并酌情向国会提出立法和行政行动建议。在委员会向国会提交的2019和2020年度报告[4]中,连续两年均认为中国的"军民融合"战略构成了对美国的重要威胁。如2019年年度报告[5]中提到,"中国通过军民融合战略在中国民间机构和国防部门之间建立起复杂而不透明的联系,增加了美国公司和美国大学可能提升中国军事能力的风险,同时危及美国未来的经济领导地位。"

不仅美国政府高度关注,美国相关智库也在聚焦中国"军民融合",例如美国高级国防研究中心(C4ADS)就在其报告中详细描述了中国军民融合提升军事力量的示例[6],新美国安全中心也曾发布《中国国防创新新前沿:人工智能核和量子科技》并指出,中国在人工智能和量子科技领域的研究可能通过军民融合战略转化为军事运用,并为中国开创了军事力量的新模式[7]。

2020年3月,时任美国国务院负责武器控制和国际安全的助理国务卿克里斯托弗·福特(Christopher·Ford)公开宣称"中国实施军民融合战略,将通过民用商业和学术研究等途径获取的新兴技术转为军用,对美国家安全战略构成影响"[8]。值得注意的细节是,他将中国的军民融合称之为"Military-Civil Fusion",而非美国在冷战结束后提出的"Civil-Military Integration"(军民一体化)。

本来,促进军民融合发展是包括美国在内的国际社会的通行做法,但美国却认为:美国提出的"Civil-Military Integration"主要集中于国防工业领域,而中国的军民融合涉及经济、科技、教育、人才等多个领域。国防实力竞争是综合实力竞争的重要内容,因此,美国对中国"军民融合"政策的担忧也主要来源于中国的军工经济与民用经济的混同,使得美国出售高科技产品、进行证券投资等商业活动可能促进中国军工经济发展,从而增强了中国的国防实力,而有违其国家利益。

(三) 近年来美国针对中国"军民融合"战略的管制概况

早在2007年,美国就开始关注中国的所谓涉军问题[9]。2007年6月19日[10],美国商务部工业安全局(Department of Commerce, Bureau of Industry and Security,下称"BIS")向对中国出口的特定军事最终用途物项施加许可证要求,理由为中国在军事用途方面缺乏透明度。

在2020年12月22日BIS新增的一批实体清单(Entity List)中,有53个中国实体因涉军问题被加入清单,公布的理由包括涉及军民融合政策、涉及与中国军工复合体开展相关活动、进口美国原产物项以支持中国人民解放军现代化等[11]。次日,BIS宣布设立新的军事最终用户清单(Military End User List,下称"MEU"清单),纳入58家中国实体。

而今年6月发布的第14032号行政令[12],进一步明确美国所要应对的国家紧急状态,包括中国的军工复合体及其参与军事、情报和安全研发项目,在中国军民融合战略下的武器及相关设备生产所造成的威胁,同时将59家中国企业纳入中国军工复合体企业清单(下称"NS-CMIC"清单),禁止美国人对该等企业进行证券及其衍生品投资。

二、 涉军相关限制类清单的管控范围与影响

美国政府对华涉军管制与制裁采取"双管齐下"的模式,包含出口管制和经济制裁两个方面的行动,同时也涉及多部门联动执法,使用了各类限制性清单工具。可以预见在拜登政府时期,中国相关企业将持续应对美国各类管制和制裁举措,下文将详细介绍各类常见涉军企业相关的限制类清单工具,供广大企业参考。

(一) 实体清单(Entity List)

  • 列名理由宽泛,旨在限制涉美物项获取

"实体清单"是美国出口管制的重要手段之一,BIS作为实体清单的主管部门,有权对清单进行不定期的更新,从而将有合理理由相信已经参与、有重大风险参与或者即将参与有悖于美国国家安全或外交利益的活动的实体列入实体清单[13]。从美国《出口管理条例》(Export Administration Regulations,下称"EAR")的相关规定来看,列入实体清单的理由非常模糊宽泛,这给了BIS较大的自由裁量空间。

企业被美国列入实体清单后,在获得特定美国原产的商品、技术或软件等方面可能受到不同程度的限制。具体而言,其欲获取特定涉美物项需要事先获得BIS许可。鉴于目前BIS针对此类许可申请,绝大多数情况下都会采取"推定拒绝"的许可审批政策,因此实践中通常导致被列入实体清单的企业很难顺利获得属于EAR管辖的物项,进而引发企业'次生灾害',例如涉美物项供应链的断裂、生产/销售/工程等相关合同违约等一系列风险。

此外,尽管被列入实体清单并不等于禁止其他企业与实体清单企业开展任何交易,但实践中被列入实体清单也间接会对清单企业的市场征信产生一定程度的影响。另外,不少自身合规意识较强的企业,往往会基于其内部合规制度的要求而拒绝与实体清单企业进行往来,例如曾发生某些外资银行停止提供美元业务、物流运输企业要求更改、调换发运人等情况,这也进一步加重实体清单企业的经营困难。

  • 多维度新增实体清单,防止物项转作军用

2020年12月22日,在BIS新增的一批实体清单中,据统计,此次因"涉军"而列入实体不仅包括船舶建造企业、研究院所、半导体生产、通讯建设等企业,还包括南京航空航天大学、南京理工大学等大学以及企业高管等共53个实体,公布的列入理由包括:涉及军民融合政策、窃取商业秘密用于军品研发、涉及与中国军工复合体进行相关活动、进口美国原产物项以支持中国人民解放军现代化等。

美国政府对中国军民融合战略的担忧,在美国国防部于2020年9月1日公布的《2020年中国军事和安全发展报告》[14]中已有所揭示:中国的军民融合战略意味着中国的民用经济和军事经济之间没有明确的界限,这增加了不希望为中国的军事现代化做出贡献的美国和全球实体的尽职调查成本,并表达了对"用于支持中国军事现代化的军民两用技术的非法转移"的担忧。

(二) 军事最终用户清单(Military End User List,"MEU清单")

  • "非穷尽式"清单,"军事最终用户"定义扩大

2020年12月23日,BIS发布了MEU清单,首次明确了针对包括58家中国实体的管控名单[15]。最新规定将军事最终用户分为两类,第一类是传统军事组织,包括国家武装部队,包括陆军、海军、空军或海岸警卫队、国家警察、政府情报或侦察机构;第二类是其他军事最终用户,包括其它任何试图支持法律规定的军事最终用途的个人或实体(如涉及军事活动的政府组织或国有企业),包括开发、生产、维护或使用军用物项的外国国家政府组织、国有企业或其他特定实体。其中第二类使得军事最终用户的范围极大扩大化,且对于提供特定物项的一方而言,可能需要依据进一步的尽职调查才能确定对方是否属于军事最终用户。且MEU清单为"非穷尽式"清单,只要满足军事最终用户的定义,即便目前不在MEU清单之上,也可能受到MEU清单相同限制。

  • 限制特定物项获取,但存在许可批复的可能

军事最终用户受到的主要限制是对于EAR第744部分附件2列举的物项,即明知全部或部分物项将用于"军事最终用途"或"军事最终用户",则需要向BIS申请相应许可,且许可审批政策为"推定拒绝"。但是根据BIS发布的常见问题解答(FAQ)如果物项的最终用途完全是民用,且符合美国国家利益,则有可能获得许可证。
另根据我们的实务经验,对MEU清单企业而言,目前已有部分出口商获得该许可从而得以继续出口EAR 第744部分附件2所列举的物项。与以往获批的不同之处在于,出口商需军事最终用户提供更多的佐证材料以支持其许可的申请,同时许可审批的时限相较一般进口采购也将更长。即据企业反馈,该类企业在特定物项获取方面目前受到一定影响但整体影响可控,而受到国内其它企业内控要求的影响则相对较大,并且获得金融服务还会受到影响,例如银行可能会执行更为严格的内控措施,部分银行有采取暂停军事最终用户企业美元账户的操作。出口商方面,通常还会在自身尽职调查的基础上相应引导并且推荐企业开展相应的合规整改工作。

(三) 其它涉军限制类清单

MEU清单与实体清单主要针对特定企业在获得涉美相关物项上进行限制。此外,美国方面还制定了中共涉军企业清单(涵盖"1237"清单及"NS-CMCC"清单)、中国军工复合体企业清单(NS-CMIC清单)、中国涉军企业清单(CMC或1260H清单)等"涉军"限制类清单,从限制中国军事工业的发展,减少美国资本的支持等角度对清单实体进行管控。我们对前述三个"涉军"限制类清单[16]进行梳理对比如下:

 

结语

本文所介绍的相关限制类清单,虽然部分清单目前并未配套相应的制裁措施,有的对无需引入美方投资的企业影响不大,但企业仍需对该等清单予以高度重视。一方面是由于相关清单在未来可能进一步发挥作用,另一方面是由于被列入该等清单的企业可能会触发BIS的"警示红旗"提示,从而影响企业的对外征信和其他交易行为,并由此产生其他不利影响。此外,根据EAR的相关规定,EAR项下的涉军清单(即MEU清单)并非是完整且排他性的清单,国防部的涉军清单在判定"军事用户"等问题时同样可以作为尽职调查的警示红旗参考因素。

在后续发表的同系列文章中,我们将结合实践经验及具体案例,进一步介绍企业应如何应对美国对中国涉军相关企业的管制,提出具体的风险管控与合规建议,希望尽我们的绵薄之力,为中国企业在当下错综复杂的国际环境中的生存与发展保驾护航。


脚注:

[1] STROM THURMOND NATIONAL DEFENSE AUTHORIZATION ACT FOR FISCAL YEAR 1999

SEC. 1513. SATELLITE CONTROLS UNDER THE UNITED STATES MUNITIONS LIST.

(a) CONTROL OF SATELLITES ON THE UNITED STATES MUNITIONS

LIST.—Notwithstanding any other provision of law, all satellites and related items that are on the Commerce Control List of dual use items in the Export Administration Regulations (15 CFR part 730 et seq.) on the date of the enactment of this Act shall be transferred to the United States Munitions List and controlled under section 38 of the Arms Export Control Act (22 U.S.C. 2778).

https://www.congress.gov/105/plaws/publ261/PLAW-105publ261.pdf

[2] 央视新闻 中国空间站系统总设计师:被国际空间站拒之门外 倒逼我们自主创新http://www.xinhuanet.com/politics/2021-05/17/c_1127454411.htm

[3] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

[4] https://www.uscc.gov/annual-reports

[5] 2019 Annual Report to Congress P205. By creating complex and opaque ties between China's civilian institutions and its defense sector, military-civil fusion increases the risk that U.S. firm s and universities may advance China's military capabilities while endangering future U.S. economic leadership

 https://www.uscc.gov/sites/default/files/2019-11/2019%20Annual%20Report%20to%20Congress.pdf

[6] https://www.c4reports.org/open-arms

[7] https://www.cnas.org/publications/commentary/new-frontiers-of-chinese-defense-innovation-artificial-intelligence-and-quantum-technologies

[8] 外交部:敦促美方停止抹黑中国军民融合发展政策2020-03-17 20:17:26 来源:新华网

http://www.xinhuanet.com/world/2020-03/17/c_1125726607.htm

[9] https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2007-06-19/pdf/E7-11588.pdf 

[10] http://www.gov.cn/govweb/xwfb/2007-06/22/content_658279.htm

[11] https://www.federalregister.gov/documents/2020/12/22/2020-28031/addition-of-entities-to-the-entity-list-revision-of-entry-on-the-entity-list-and-removal-of-entities

[12] https://www.federalregister.gov/documents/2021/06/07/2021-12019/addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples

[13] https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=805c4b8d4aa83a24945c38f65088b9d8&mc=true&node=se15.2.744_116&rgn=div8

The Entity List (supplement no. 4 to part 744) identifies persons reasonably believed to be involved, or to pose a significant risk of being or becoming involved, in activities contrary to the national security or foreign policy interests of the United States.

[14] 2020 China Military Power Report - Department of Defense

https://media.defense.gov/2020/Sep/01/2002488689/-1/-1/1/2020-DOD-CHINA-MILITARY-POWER-REPORT-FINAL.PDF

[15] 2021年1月15日,新增一家实体;同年6月1日,移除美迪希实验仪器(上海)有限公司。目前MEU清单实体仍为58家。

[16] 目前,第13959号和13974号行政令已被全文修改或废止,现阶段企业已无需对NS-CCMC清单进行过多的关注,其制裁效果也已被NS-CMIC清单所取代,故表格中不再对其单独分析。

[17] https://www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2472464/dod-releases-list-of-additional-companies-in-accordance-with-section-1237-of-fy/

[18] https://www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2645126/dod-releases-list-of-chinese-military-companies-in-accordance-with-section-1260/

[19] https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2021-06-07/pdf/X21-10607.pdf

[20] 1260H原文"The Secretary may consult with the head of any appropriate Federal department or agency"

[21] 经营EAR管辖物项的企业应对涉及EAR物项的相关交易进行交易前审核。如果一笔潜在的交易可能包含不适当的最终用户、最终用途或最终目的地,则被视为"警示红旗"。

跨国制裁与出口管制研究中心介绍

该中心是以北京外国语大学国际商学院和国际关系学院为中心设立的,聘请其他大学及研究机构的学者、北京市金杜律师事务所经济制裁与出口管制合规团队的优秀律师在内的各律所律师、相关企业的专业人士等精英力量组成的,旨在以跨国制裁与出口管制、海关监管、国际贸易等为核心,将北京外国语大学在国际关系、国际经济等领域积累的重要研究成果与涉外律师在跨境贸易服务中积累的丰富实务经验相结合,集结政、法、商等多方力量,在促进中国的出口管制法制建设、促进出口管制与经济制裁领域的国际交流与合作、为中外高新技术企业的发展提供助力、培养相关领域专业人才、加强出口管制与经济制裁法律研究及法律服务等方面发挥积极作用,并以期从更加宏观的角度对相关政策走向和立法趋势进行解读与研判,在积极开展相关前沿学术研究的同时,为法律实务领域提供强有力的技术支持。


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