涉水新能源项目建设合规问题简析

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背景

光伏、风电等新能源项目建设需要占用大量土地，而我国土地面积有限，许多新能源项目的选址会靠近河湖水域、使用坑塘水面，甚至是在河道、湖泊、水库内建设。同时，由于在水库、小型湖泊等水域环境上建设光伏电站，光伏阵列可以为水产养殖提供良好的屏蔽效果，从而形成一种基于发电和养殖的新型发电模式，具有复合效益，因此许多地区一度出台政策鼓励支持“渔光互补”“水光互补”模式建设水面光伏项目，在地面“农光互补”电站的政策基础上，如河北省、湖北省、广西壮族自治区等地曾出台政策，鼓励在河流水面、湖泊水面或坑塘水面建设光伏复合项目。

然而，部分项目在建设开发中，存在未依法取得审批违规建设或对河湖水域影响生态、通行、行洪等影响估量不足，涉水新能源项目的建设可能会改变河段原来的流场边界、流畅特征，影响河势稳定，阻碍河道行洪，施工过程中也可能会对堤坝安全、防汛、水质、水生态环境、船舶航行等方面造成不良影响。

本文将梳理防洪管理的相关规定、涉水新能源项目的建设限制及违法建设的法律后果，帮助涉水新能源项目的投资者了解、评估相关合规风险。

近年来，国家对涉水新能源项目的建设要求呈现收紧趋势，2020年8月13日发布并实施的《水利部办公厅关于进一步加强河湖管理范围内建设项目管理的通知》（办河湖〔2020〕177号，以下简称“177号文”）、2022年5月20日，国务院水利部发布实施的《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（水河湖〔2022〕216号，以下简称“216号文”）均针对光伏发电、风力发电项目在河湖等涉水区域建设提出禁止、限制性要求，强调涉水项目合规。其实在216号文出台前，国家和部分地区就已开展了相关的排查整治行动：

• 2018年7月，水利部办公厅发布实施了《关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，要求对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治行动。2020年3月，水利部办公厅发布实施了《关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》，其中首次明确点名光伏电站问题。
• 河南省于2022年1月30日发布实施的第4号总河长令《关于开展妨碍河道行洪突出问题清理整治的决定》明确：“阻水建筑物，主要包括厂房、民房、码头、光伏电站、大棚等建筑物或构筑物。”
• 山西省于2022年1月发布实施的第01号总河长令《关于深入开展妨碍河道行洪突出问题专项整治行动的决定》明确：“在河道管理范围内修建的阻水厂房、仓库、光伏电站和大棚等工业和民用建筑物、构筑物由所有人负责拆除或搬迁。”
• 江西省水利厅办公室于2022年5月7日发布实施的《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》要求：“各地立即组织开展河道、湖泊、水库管理范围内光伏电站和风力发电项目排查工作，并对问题项目按照指导意见要求予以整改。”

在各地开展的排查工作成果中，较为突出的是江苏省泗洪县天岗湖光伏发电项目被拆除整改的案例。天岗湖光伏发电项目曾经为国家能源局2017年批复的光伏发电领跑项目，投资75亿元，装机容量1GW。该项目吸引了多家大型企业参与开发，曾作为正面典型被多家官方媒体报道宣传，还作为“光伏+”节地技术典型案例被选入自然资源部办公厅于2022年1月28日印发的《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》。该项目已办理了环评、土地、规划等手续，但未依法依规办理水行政许可手续，造成碍洪问题，于2022年5月被要求拆除整改。截至2023年5月，已拆除行洪通道和岸线保护区内违建光伏设施。该案在行业内造成了巨大的震动。

一、涉水新政对新能源项目的选址影响

从国家层面，对新能源项目选址有明确规定的主要集中在177号文，及216号文。177号文规定 “对光伏发电、风力发电等建设项目，要符合相关规划，进行充分论证，严格控制，严重影响防洪安全、河势稳定、生态安全的，不得许可。” 177号文对涉水新能源项目的建设作出了一定限制，但是在项目选址方面尚未明确禁止建设的区域。

但2022年5月20日发布的216号文规定：“光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。”216号文则首次明确，涉水新能源项目不得在河道、湖泊、水库内建设，不得妨碍行洪通畅。

216号文除了提出上述对风电、光伏项目的禁止、限制性规定外，我们关注到，216号文并非以该文件发布日，即2022年5月20日作为政策管理的切割点，而是分阶段明确了该规定出台前的历史项目的处置办法：

• 将2019年1月1日以后出现的涉水违建问题作为增量问题，坚决依法依规清理整治。
• 将1988年6月《中华人民共和国河道管理条例》出台后至2018年底的涉水违建问题作为存量问题，依法依规分类处理。对妨碍行洪、影响河势稳定、危害水工程安全的建筑物、构筑物，依法限期拆除并恢复原状；对桥梁、码头等审批类项目进行防洪影响评价，区分不同情况，予以规范整改，消除不利影响。
• 将1988年6月《中华人民共和国河道管理条例》出台前的涉水违建问题作为历史遗留问题，逐项科学评估，影响防洪安全的限期拆除，不影响防洪安全或通过其他措施可以消除影响的可在确保安全的前提下稳妥处置。

因此216号文的规定相较于近两年发布的一些新能源项目用地政策，明确提出对历史项目的合规瑕疵进行追溯、清查。该清查工作导致一些存量项目在清查工作中，处于尴尬境地。例如，广西壮族自治区能源局、广西壮族自治区国土资源厅于2018年6月20日发布实施的《关于规范我区光伏发电站用地管理的通知》明确规定：“渔光互补项目应在已有的水库水面、河流水面、湖泊水面或坑塘水面上建设或者通过改造后建设光伏发电项目”。但是，2021年9月广西壮族自治区水利厅召开专题会议研究河湖管理范围内非法项目清理整治有关工作，会议要求，在水利部出台政策文件明确允许在河湖管理范围内建设光伏发电项目之前，原则上不得在河湖管理范围内开工建设水面光伏发电项目。[1]

此类依据各地的政策鼓励而开展的涉水新能源项目，在开发过程中并未重点关注涉水合规问题，部分项目未依法办理涉水审批或审批存在瑕疵，但是随着相关用地政策监管趋严以及216号文的出台，都可能由于清查工作被关注，面临被拆除的风险。

二、涉水新能源项目的建设要求

涉水新能源项目的建设需要满足相关的防洪管理要求和建设要求。根据《水法》《防洪法》和《河道管理条例》等法律法规，防洪管理包括两部分的内容，其一是河道、湖泊管理范围内的防洪管理，其二是防洪区的防洪管理。

由于216号文明确规定光伏、风电项目不得在河道、湖泊、水库内建设，因此涉水新能源项目只能在防洪区内建设，需要满足防洪区的建设要求。本文将不再过多对河道、湖泊、水库内建设的防洪审批要求进行讨论，仅对防洪区的防洪管理进行梳理。

1. 防洪区范围

根据《防洪法》的规定，防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区，分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。其中：

• 洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区。
• 蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。
• 防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。

2. 防洪区的建设管理

《防洪法》对防洪区中的洪泛区和蓄滞洪区内的建设项目作出了特别限制。根据《防洪法》的规定，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。

3. 违规项目的法律风险

根据前述法律法规的建设限制，涉水新能源项目的选址建设问题主要会体现在两方面：其一是在禁止建设的河道、湖泊管理范围内建设光伏、风电项目（相当于建设了妨碍行洪的建筑物、构筑物）；其二是在允许建设的洪泛区、蓄滞洪区内建设光伏、风电项目却并未按照相关要求合法合规建设（例如洪评报告未获批准即开工建设、防洪工程设施未经验收即投产使用等）。

根据《水法》《防洪法》《河道管理条例》的规定，涉水新能源项目违建的相关法律后果如下：

• 在河道、湖泊管理范围内建设：责令停止违法行为、限期拆除，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
• 未编制洪水影响评价报告或者洪水影响评价报告未经审查批准开工建设：责令限期改正；逾期不改正的，处五万元以下的罚款。
• 防洪工程设施未经验收，建设项目即投产使用：责令停止生产或者使用，限期验收防洪工程设施，可以处五万元以下的罚款。

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