山雨欲来风满楼——欧美绿色供应链法案对比解析

前言

2022年9月14日，欧盟委员会（European Commission）发布了《欧盟禁止销售强迫劳动产品条例》草案[1]（下称“欧盟条例草案”），该草案被评论为“欧盟版UFLPA”，旨在禁止所谓的“强迫劳动产品”进口至欧盟或者在欧盟成员国境内销售或流转以及出口行为。

本文围绕欧盟条例草案的主要内容及核心条款，通过与美国所谓《维吾尔族强迫劳动预防法》[2]（Uyghur Forced Labor Prevention Act，以下简称“UFLPA”）的对比，分析其对中国相关企业的影响，同时结合政策走向及我们的实践经验为企业提供相关应对之道。

一、欧盟条例草案出台的渊源

欧盟条例草案的渊源可见于此前欧盟的其它立法中，例如《欧盟基本权利宪章》[3]第5条第（2）款即明令禁止强迫劳动，《欧洲人权公约》[4]第4条规定，不得要求任何人从事强迫或强制劳动，除此以外，欧洲人权法院也多次解释上述公约第4条的规定，要求其成员国惩罚和起诉该等强迫劳动行为。而早在欧盟出台本次欧盟条例草案之前，有个别欧盟国家已出台了排除所谓“强迫劳动产品”相关的法律法规，例如2017 年 2 月，法国通过了《企业警戒义务法》[5]，要求达到一定规模的大型企业识别人权与环境的风险并披露在公司年报中。2019年5月14日荷兰通过《童工尽职调查法案》[6]，该法案要求公司在供应链中制定和采纳不使用童工的战略计划，否则将面临罚款。2021年6月11日，由德国通过的《供应链法》[7]规定，企业应以合理适当的方式在其供应链上履行人权保障以及环境保护的尽职调查义务。

本次欧盟条例草案的出台，旨在消除由于各成员国的国家法律、条例或行政法规对于向欧盟市场提供由所谓“强迫劳动”制造的产品方面的差异，避免对货物自由流动造成障碍。鉴于消除“强迫劳动”和执行有关负责任的商业行为的国际标准既是欧盟2020-2024年关于人权和民主行动计划的优先事项，同时也是欧盟委员会履行其尊重人权承诺的重要政治优先事项，因此，我们理解，当前欧盟条例草案虽尚在草案阶段，但结合美国当前的立法及实践执法经验，以及联合国和国际劳工组织相关报告所涉内容，现阶段欧盟内部对于该草案条例的推进和通过并无实质性障碍。

二、欧盟条例草案与美国UFLPA的比较

1. 出发点和目的不同

如我们此前在《UFLPA下产业链溯源应对与突围》中介绍的，美国UFLPA、《通胀消减法案》[8]等政策，都在迫使美进口商进一步加强对友好国家供应商的替换选择，以最终实现供应链回流美国，并通过加强美国国内制造来加强美国自身弹性供应链。

然而由于欧盟由27个国家构成，如果欧盟个别成员国执法不那么严格，就可能无法维护其所谓的共同价值及政治主张，因此欧盟委员会提出此番草案也是希望借此能够进一步协调并确立各成员国的统一执法标准。其次，欧盟条例草案是希望通过在公司法和公司治理框架内建立一套制度，从而能够通过企业自身的运营和价值链来最终解决人权、环境等问题。最后，欧盟条例草案提示企业需要与价值链中的商业伙伴共同合作，纠正违规行为等。

2. 执法逻辑不同

如我们此前在《UFLPA生效对中国企业的影响及应对》中介绍的，UFLPA项下的调查及执法逻辑，系全部或部分来自特定地区，或者使用由UFLPA实体清单主体开采、生产或制造的任何商品，均被适用“有罪推定”，即自动被认定为存在所谓的“强迫劳动”因素，相关进口商及其出口商需就其产品供应链自证清白。

而欧盟条例草案的执法逻辑目前来看并非“有罪推定”，而是由主管机关识别存在风险的行为，综合评估其所获得的信息，包括主管机关自己主动掌握信息及经营者提供的适用信息，当有证据表明存在违反禁令的问题时，则应启动调查程序。

实践中，相较于美国，欧盟似乎更关注供应链所涉的各企业本身是否建立了社会责任、产品追溯以及劳动保障相关的合规体系。

3. 针对对象的范围不同

欧盟条例草案针对的是任何类型和来源由“强迫劳动”制造的产品，而UFLPA则明显具有针对中国特定地区的属性。

其次，欧盟条例草案对于有效执法有具体的要求，即要求主管机关把工作重点放在“强迫劳动”风险最为普遍、影响可能最大的领域，这意味着，欧盟的重点会将调查重心放在价值链最前端的大型经济运营商，如进口商、制造商、生产商或产品供应商。

4. 调查流程不同

如我们之前在《UFLPA生效对中国企业的影响及应对》中介绍的，UFLPA项下美国海关的调查流程如下：

就根据欧盟条例草案的规定，在初步调查阶段，主管机关会结合产品和经营主体等信息，初步判断其是否涉及所谓的“强迫劳动”风险。并且，相较UFLPA项下要求相关主体30个工作日内作出回应，欧盟条例草案项下的执法的时效更加紧迫，其要求经营者在收到主管机关的要求后15个工作日内作出回应。主管机关将自收到经营者提交信息之日起30个工作日内，根据提交信息对其进行评估并作出初步调查决定。

5. 违法后果不同

从违法后果的角度而言，在UFLPA项下如被认定为确系所谓的“不清洁”产品，则可能导致被扣留、没收、排除的法律后果。

在欧盟条例草案项下，根据主管机关的调查结果，欧盟成员国可禁止经营者向欧盟市场提供或出口被调查产品。另外还可单独要求经营者撤回和处置在欧盟市场上流转的所谓的“强迫劳动产品”，若经营者不采取行动的，欧盟成员国主管机关可直接采取措施实现上述执法效果。

此外，相比美国市场目前允许产品的转运出口的实践操作，欧盟条例草案规定，所谓的“强迫劳动产品”不仅应被禁止进入欧盟单一市场，且亦不能被转运到没有禁令的国家，或者不能被运转至没有调查能力或强制能力的国家。对此，欧盟与非欧盟国家当局将展开合作，确保上述目标的实现，这或将使得整个欧洲市场禁止所谓的“强迫劳动产品”进入或者转运。

6. 其它具体规定的不同

除立法目的、执法时效等企业重点关注的差别之外，欧盟条例草案与UFLPA在适用对象、执法机关、适用阶段、限制性清单、对中小企业的考虑具体方面均有不同，在此我们暂不一一解读。如有对相关领域特别关注的，请联系我们。

三、欧盟条例草案对中国企业的影响

1. 退运损失及违约风险

从欧盟条例草案规定的程序来看，在欧盟成员国主管机关调查涉及所谓的“强迫劳动产品”后，若结果是肯定性的，则该产品最终将面临退运。欧盟海关将根据主管机关的调查决定，暂停所涉产品的进出口并暂扣、退运涉案产品，并有权采取必要措施处理涉案产品。

由于该条例草案强调了企业自身的供应链尽职调查和提前准备事项，因此，若企业在合规管理和溯源应对方面准备不充分，待海关发起问询后，企业很难在15天内完全回应海关的问题，届时可能导致较为严重的退运损失及后续商业违约风险。

2. 标准不一导致企业合规难度高

鉴于本次欧盟条例草案通过的确定性较高，欧盟进口商极有可能会依据草案的风险评估提示，例如依据后续可能出台的相关供应链尽职调查指南所载“强迫劳动”高风险地区、“强迫劳动产品”数据库等，提前对供应商开展相应的筛选评估。

根据我们在涉美溯源案件中的应对实践经验，在UFLPA发布到执法实施落地过程中，调查机关具体执法要求也随着对案件了解和熟识程度而不断变化。而美国从一开始便提出了全面的且极高标准的溯源要求，而后也基于供应链的现实情况、可搜集证据及企业与海关的沟通等情况，不断调整具体的溯源调查的资料要求。因此，欧盟乃至整个欧洲的进口商，亦会对进口相关高风险产品提前提出溯源要求。对此，中国企业需重视该等境外合规和溯源事项的应对。

3. 对企业本身的合规管理水平提出更高要求

如前述，欧盟条例草案强调了企业自身的供应链合规体系的建设和企业现代化管理水平，这对供应链所涉企业自身管理及合规水平提出了更高的要求。欧盟通常更为关注企业本身是否提前建立了相关的合规体系，包括不限于企业环境、社会和公司治理责任、劳动人权保障等相关合规体系，以确保该整条供应链的清洁性。对此，中国企业应从长远角度考虑，增加其在国内上游的“清洁”供应商作为备份，以降低溯源压力，从而提高产业链的安全性和稳定性。

四、企业的应对措施

1. 综合评估企业出口欧盟存在的风险

从欧盟成员国主管机关可能考量的因素出发，企业可以借鉴后续官方指南等指导文件，对企业自身及产业链涉及的相关主体进行全面的专项评估，加强对可能被认定为所谓“强迫劳动”相关风险的识别和应对。在实践中，参考因素包括是否存在无书面雇佣合同、是否存在非正规渠道雇佣工人、是否通过第三方招聘员工而未进一步评估了解、是否存在限制工人自由分配工资、是否存在无法自由获取雇员身份证件等，欧盟主管机关或将优先参考以上要素，进一步考量被调查的企业供应链各个环节的主体自身是否存在所谓的“强迫劳动”风险（例如包括但不限于企业的员工工作环境、员工安全措施、薪酬福利制度等），以及供应链各环节主体是否处于主管机关重点关注的地区。

2. 有针对性地建立和完善劳动管理相关制度和流程

企业应结合自身的实际情况，建立并完善符合公司经营模式的劳动管理制度和流程，比如：1）根据评估结果，调整劳动管理相关制度流程，加强公司内部对自身经营活动的管理；2）加强对高风险领域员工和供应商的培训；3）通过建立更高标准的供应商资格审查和尽职调查程序，降低供应链风险；4）加强对人员外包/分包业务机构的考核评价；5）设置明确风险处理程序及畅通的举报机制等。

3. 加强产业链合规管理

如前述，在欧盟条例草案正式实施生效之前，预计欧盟各国的企业将加快推进其供应商尽职调查的进程，提高对中国企业出口供应商的各项管理要求，并将逐步剔选、排除风险系数相对较高的合作伙伴。对此，相关企业，尤其是已经被其它国家列入高风险产品名单的行业企业（如光伏、纺织和番茄），应提前了解该法案具体要求，早日实施推进企业供应链合规管理并提早采取相关应对措施。

4. 就欧盟主管机关的决定提出复议和救济程序

除了上述未雨绸缪对策之外，一旦企业相关产品在出口欧盟市场或者在欧盟市场销售、转运、出口过程中被认定存在所谓的“强迫劳动”因素时，可在专业第三方机构的指导下积极采取减轻、终止被评估认定供应链存在所谓“强迫劳动”风险的行动。如果主管当局在考虑经营者提供的新信息、新证据后，不能确定涉案产品存在所谓的“强迫劳动”元素，则会撤销其决定。

结语

综上所述，鉴于欧盟条例草案的立法目的、针对对象和执法逻辑等特征，对于中国企业而言，核心在于加强企业自身供应链合规管理，同时保持与稳定欧盟客户的合规交流与合作，包括加强与欧盟客户保持就清洁供应链的沟通、清洁供应链管理经验分享等方面的合作，取得客户和相关市场的长期信任。

感谢北京外国语大学国际关系学院博士生导师周鑫宇教授、资深合伙人刘新宇律师对本文的指导！感谢实习生陈信尺、于淼对本文作出的贡献。

跨国制裁与出口管制研究中心介绍

该中心是以北京外国语大学国际商学院和国际关系学院为中心设立的，聘请其他大学及研究机构的学者、北京市金杜律师事务所经济制裁与出口管制合规团队的优秀律师在内的各律所律师、相关企业的专业人士等精英力量组成的，旨在以跨国制裁与出口管制、海关监管、国际贸易等为核心，将北京外国语大学在国际关系、国际经济等领域积累的重要研究成果与涉外律师在跨境贸易服务中积累的丰富实务经验相结合，集结政、法、商等多方力量，在促进中国的出口管制法制建设、促进出口管制与经济制裁领域的国际交流与合作、为中外高新技术企业的发展提供助力、培养相关领域专业人才、加强出口管制与经济制裁法律研究及法律服务等方面发挥积极作用，并以期从更加宏观的角度对相关政策走向和立法趋势进行解读与研判，在积极开展相关前沿学术研究的同时，为法律实务领域提供强有力的技术支持。

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