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海上风电项目建设阶段常见争议浅析

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党的二十大报告中明确指出“积极稳妥推进碳达峰碳中和”,在此宏观战略及新能源发展目标之下,海上风电产业经历了繁荣与喧嚣,且仍具有广阔可为的发展前景;但与此同时我们还应关注到逐渐浮现的争议点:一方面,在前期政策红利驱动下的大规模投产后,海上风电项目在项目开发及后续运行过程中可能出现工程及设备质量争议、价款争议等相应问题;另一方面,作为政策敏感度较高的新兴行业,随着国家、行业主管部门对海上风电行业的要求趋于技术化、效率化、精细化,海上风电项目难以避免地将面临合规监管“先宽后严”的局面。

按照项目开发的生命周期,海上风电项目开发可大致分为纳入发展规划、取得项目开发权、项目核准、规划及相关审批、开工建设(最终实现全容量并网)、投产后评价、生产运维等阶段。在本期文章中,结合裁判文书数据分析及实务经验,我们专门针对海上风电项目建设阶段可能涉及的法律争议及风险点进行了初步梳理,以期为海上风电项目企业及从业者提供法律方面的决策参考。

一、海上风电项目建设的特殊性及常见争议

1. 海上项目建设的特殊性

海上风电项目进入建设阶段后,涉及用海及用地规划的具体实现。相较于陆域施工,海上工程存在以下特殊性:其一,海上场景较为孤立,需要海上运输将陆地资源与项目施工现场进行连接;其二,海洋环境较为复杂,易出现极端状况,难免出现人员伤亡或财产损坏;其三,海洋边界及底土状况易存在争议,实际施工过程中更容易出现用海权冲突及规划调整问题。

我国海上风电项目建设的另一特殊性还在于“抢装潮”。为了在核准有效期内取得政策补贴,海上风电企业一是要赶在核准后两年内开工,二是要在中央补贴或地方补贴所要求的时间节点前实现全容量并网,因此项目工期一再压缩,不免忙中出错。

2. 海上风电项目的常见争议

由于上述特殊性的存在,除工程项目最常见的建设工程类纠纷外,海上工程项目还容易产生:(1)运输类、事故类纠纷;(2)施工与规划不符问题;(3)项目实际建设过程中因项目用海/用地产生权利冲突相关问题;(4)海上风电项目施工设备租赁相关纠纷;(5)海上建设开发过程中可能涉及的环保、渔业等方面的管制。

为便于更直观地了解海上风电相关争议的数量及分布情况,我们以“海上风电”作为关键词,在威科先行中进行了初步检索,共找到70个与建设阶段相关的案例[1]。分布如下:

需要特别说明的是,除了公开途径可查的司法诉讼案件及少数行政处罚案件外,还存在大量仲裁、行政处罚前置应对,以及大量未进入诉讼/仲裁途径即得以解决的案件,因此该检索的案件数量仅作一般参考。

二、海上风电项目建设阶段的常见争议

结合检索结果,我们对争议点初步归纳分析如下:

1. 因项目用海/用地导致的权利冲突

海上风电项目的建设往往涉及海上及陆地部分设施的建设,建设过程中可能发生与既有第三方主体的权利冲突,如,海上部分设施在已经取得海域使用权的情况下,仍可能影响沿海渔民在该部分海域先行已取得的渔业捕捞权;陆上部分设施建设可能导致林木被破坏等财产损失等。

就此类争议,我们从公开途径找到了20个司法案例,根据案由分布统计如下:

根据上述检索统计可见,此类争议中行政案件较多,即大多以渔民作为原告,因其渔业捕捞权受到海上风电项目建设的限制或排除,故以行政机关作为被告要求其履行补偿职责或请求法院确认行政机关对海域使用权的审批行为违法。然而从下述案例分析即可清晰地看出,对渔民的补偿问题实质上应属于民事纠纷,起诉行政机构可能是认知误区。

如在(2019)浙行终1600号案中,海上风电公司与当地管委会就特定海域签订了补偿协议,由当地管委会向当地渔民公示补偿方案并具体落实补偿款的发放事宜,有渔民对补偿金额不满遂将行政部门诉至法院,要求其履行行政补偿法定职责。但法院认为,当地管委会发放补偿并不意味着补偿责任归属于行政部门:“第一,行政法律法规未规定新区管理委员会一级管理机构对其行政区域范围内风力发电项目造成的渔业捕捞权损害负有补偿责任。第二,在行政补偿制度中,公民、法人或者其他组织所遭受的损害由合法的行政行为所引起,补偿责任由作出该行政行为的行政机关所承担。然而本案中,原告的渔业捕捞权系受风电公司实施海上风电场工程建设项目的影响,并无任何证据显示由被告实施的任何行政行为所引起;补偿费用亦由风电公司承担,而非由被告承担,故并不满足行政补偿的基本条件。第三,风电公司与管委会签订有关协议,由管委会对补偿款进行分配,但该行为并非行政行为,并不设立行政法上的法律关系,对原告并不具有直接约束力和强制力,也不妨碍原告进一步证明己方损失而向补偿义务人进行主张。”

鉴于此,常见的海上风电公司将补偿款支付给当地行政管理机关并由其代为补偿渔民损失的做法不能完全关闭其责任敞口,海上风电公司仍是渔民损失的补偿义务人和最终责任承担主体。海上风电公司对于各方利益诉求和具体补偿方案仍需谨慎、全面地研判。

少数几个民事案件则为海上风电项目陆上设施对他人民事权利(如种植林木、身体健康权)产生限制、侵害所导致的争议。从此类案件的判决结果来看,重点往往在于能否证明海上风电项目的建设与原告的权利损害之间存在因果关系;此外,如果涉及到辐射检测等专业检测结果的合理性与科学性问题,法官则需要专业机构的协助作出判断。如(2017)苏06民终3971号案中,原告认为被告海上风电升压站配套线路工程产生过量电磁辐射,对其身体健康造成损害,法院认为,“上诉人应当对造成的损害提供初步的证据予以证明,根据其提供的历年体检单来看,不能反映其身体损害与架设线路之间具有因果关系。二审中,上诉人主张被上诉人架设线路均不应当跨越房屋,否则即对其造成损害。但……建设单位采取安全措施增加高度后即能跨越房屋。上诉人认为核辐射检测公司复测结果的检测方法不科学,不符合环境保护要求,不能通过竣工环境保护验收,此不属于人民法院民事案件的处理范围,本院对此不予理涉。”

2. 运输类纠纷

在海上风电项目的建设过程中,施工材料、设备的运输贯穿始终。就运输流程而言,首先需将施工材料、设备运抵海边,然后经由海运运抵特定海域;就海上施工而言,也需要船舶航运的配合,因此,海上风电公司常会以航次或期租的形式与船舶公司签订租船合同。

由于海上运输存在天气及海况复杂多变的特点,且运输过程中可能存在转运等后续环节,如因各种原因导致运输延迟或运物损坏并影响到后续环节,海上风电公司和船舶公司之间可能就合同解除、费用结算、违约金/定金等问题产生纠纷。

根据我们从公开途径检索到的11个案例,陆上运输的纠纷多体现为公路货物运输过程中,由于司机过失导致设备、材料损毁灭失,或海上风电公司拒付运输款项等。海上纠纷则多体现为由于租船方对船长的错误指令或台风导致的财产损失,或海上风电公司拒付运输款项等。案由分布统计如下:

就此类案件,值得注意的是不可抗力的构成条件要求较高。如因天气原因导致交船/交货时间延后进而产生损失,一方主张不可抗力免责时,法院会认为从事海事海商业务的公司应当对天气较为敏感,因而他们的预见能力也较社会一般人更高,标准为“特定(专业)领域的一般人”。如在(2022)鲁民终692号案中,法院认为:“关于是否构成不可抗力……XX公司作为海上作业的企业,在签订合同时应对天气因素予以充分考虑,且根据双方提交的天气预报显示,也并非两个月时间内一直存在不能预见、不能避免、不能克服的天气状况。”

3. 建工类争议

此处的建设工程亦为广义,包括建设工程施工、分包及其他所有与海上风电项目建设工程有关的争议。就海上风电项目建设工程合同类纠纷,我们从公开途径检索到15个司法案例,按照案由分布统计如下:

鉴于海上风电项目工程量通常较大,在海上风电项目建设中,除了发包方与总承包方之外,通常还存在分包、承揽等关系。在合同履行过程中,围绕工期、工程质量、工程款支付等问题,各方可能产生相应争议。

一般而言,大型海上风电项目建设合同被认为属于建设工程合同的范畴,出于合规控制的角度,其签订、履行及争议处理应适用建设工程合同的相关规范及管理规定。相应地,承包单位是否符合资质要求、是否符合招投标相关规定等均可能影响到建设工程合同效力,进而影响到能否直接根据合同约定主张要求对方承担相应责任。如:(2018)苏09民终3932号案中,法院认为,因分包方具备合法的劳务分包资质,故双方签订的《劳务工程承包合同》以及《水电安装劳务承包补充协议》均被认定合法有效。

除了合同效力问题外,海上风电公司作为发包人,在承包方资质合法性、分包合法性、验收是否合规、设计方案是否存在缺陷、是否未经验收即投入使用等问题上具有合理的注意义务,否则可能最终需承担相应的工程质量责任。如,即便出现工程质量等方面的争议,部分海上风电项目为了及时投产,仍“带病”取得《电力业务许可证》及并网发电,根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第十四条[3],可能失去后续主张质量不合格的机会。如:(2018)苏09民终3932号案中,在分包方存在部分未完工程及缺陷项目的情况下,海上风电公司已经投入使用,结合证据审查情况及各方约定,法院认为,“虽然……调解协议中明确了有未完工程和缺陷项目,但是案涉工程已经交付使用,未完工程已经委托第三方施工完毕,案涉工程亦在质量保修期限内,故XX公司不能以存在未完工程和缺陷项目为由拒付工程款。”

就此,我们建议海上风电公司从招投标、承包方资质审核、合同签订、工程竣工验收等环节关注合规要求及条款细节,尽量从事前筛除不符合资质的承包方,控制承包或分包过程中的合规性,降低后续工程质量风险;同时通过较为全面的合同条款约定事后的风险应对及责任承担。

4. 劳动争议

在海上风电项目建设过程中,与人身伤害有关的劳动争议也是常见争议之一。我们从公开途径检索到了15个司法案例,均为劳动者提供劳务过程中受到人身伤害引发相应的民事纠纷及行政纠纷[4]。

案由分布统计如下:

由于案情相对简单,我们在此不对案例展开分析。由于建设工程施工过程中存在分包、承揽等多重关系,我们建议建设单位需要更加注意审查分包商的资质和信誉。资质不仅会影响工程质量,也会影响到施工人员的人身安全。无资质单位的设备、环境的安全性没有经过审查,其对劳动者的保护与应对能力也存疑。

5. 施工设备租赁争议

海上风电项目建设可能涉及单价较高的大型施工设备,如重型起重机等,对于此类设备,海上风电公司及/或施工单位可能选择以租赁或融资租赁的方式获取,以降低资金压力。但在此过程中也可能因项目进展、设备拆装归还等问题产生合同解除、租金结算、违约金计算方面的争议。

就此,我们从公开途径检索到9个司法案例,争议点多集中于款项(包括租金、税金、违约金等)的支付问题上。按照案由分布统计如下:

在此类案件中,因项目进展不顺而导致的连锁违约或一方主张技术性解约的争议较为常见,因此法院通常会根据各方面因素及诚实信用原则综合认定是否在个案中支持合同是否解除。在轻微违约的情况下,法院均认为仍应秉着合作态度尽量履行己方义务,并及时采取配合、止损的措施,否则可能需要自行承担相关次生损失。如在(2020)鲁03民终2404号案中,原被告签订《吊装作业合同》,约定原告向被告提供起重机一台,配合被告完成海上风电吊装施工,随后双方就使用费、进出场费等款项产生争议。法院认为:“在租赁物的安装过程中,上诉人(即设备使用方)负有通知、协助等义务。合同解除的原因一是被上诉人(即设备出租方)没有及时组装成功,二是上诉人与案外人的合同发生变化,不能实现合同目的。正常情况下被上诉人没有及时组装成功并不会导致合同解除的后果。根据诚实信用原则、公平原则,综合衡量合同履行程度、当事人的过错、预期利益等因素,本院认为,扣除上诉人已支付的款项外,上诉人与被上诉人双方应各自承担自己的损失。对被上诉人主张的使用费及违约金,本院不予支持。”

6. 环境合规争议

海上风电项目的建设需要符合《中华人民共和国海洋环境保护法》《环境影响评价法》等法律法规的环保要求。如建设单位在没有提交相应文件或没有取得生态环境、自然资源主管部门的同意的情况下擅自开工建设,可能因此受到行政处罚。我们从公开途径检索到3个在海上风电建设过程中出具的行政处罚案例,如下表所示:

为了尽量降低施工过程中可能产生的环境合规问题,一方面海上风电公司应遵循相关规定及时履行事前报批,同时在施工过程中如因第三方或客观原因导致出现环保事故,应及时采取防范和处理措施,并注重对相关证据的收集固定,尽量避免在行政处罚应对、听证等环节因证据缺失导致己方责任不当扩大。

7. 用海与行政许可合规争议

根据《中华人民共和国海域使用管理法》,建设海上风电项目,需事先批准并取得海域使用权证书,上述文件会明确记载使用海域面积和四至、用途等信息,若在建设过程中或建成后,被执法部门发现实际情况与证载信息不符,可能导致行政处罚。而如前所述,因海洋内部区域边界较为模糊,底土质地多变,在实际建设过程中可能发现规划区域的海洋底土不适宜按照原本的规划方案进行建设,从合规的角度而言,此时需要及时进行规划变更;但受限于实际审批流程及进展,部分项目公司为了保证施工进度,存在未批先建的情况,相应可能导致几种后果:一是用海区域出现部分偏差导致部分占用海域实际未取得海域使用权,二是特定海域的实际用途可能不符合海域使用权证书规定。在顺风的政策导向下,此类违规情形可能未被及时查处,而后续一旦查实违规,可能面临较为严峻的处罚后果,包括但不限于根据《中华人民共和国海域使用管理法》被处以罚款、项目停工、限期整改等。

我们理解,除海上风电公司自身原因外,此类违规情形的发生还可能受到行政部门审批时效、职责重叠或监督缺位、海况改变等因素影响。在此类行政处罚的前置应对、听证、复议等阶段,海上风电公司首先应确认涉及违规使用海域的范围及面积,在此基础上明确风险敞口,同时针对个案的法律适用及执法程序问题寻求申辩空间;如存在海况等客观因素,可考虑寻求专业机构鉴定予以佐证;此外,从业人士还应关注政策管控要求,即,项目是否符合风电用海政策、海洋功能区划和生态保护红线等管控要求?如符合,则在处罚应对上存在相对有利的裁量空间;如同一地区还存在其他有类似情况的海上风电公司,可以集体与行政部门沟通反映情况,尽量争取行政部门的理解,以达到减轻甚至免于处罚的最终结果。

我们从司法案例的角度切入,对海上风电项目建设过程需重点关注的风险梳理如上,谨愿作为引玉之砖。事实上,海上风电开发全流程所涉的各阶段均需要海上风电公司及其背后的投资人谨慎进行风险管控,进一步降低核准立项、规划审批、建设投产、生产运维等各阶段的合规风险。同时,我们很欣喜地看到我国海上风电的逐渐进步升级及深远海、大型化的发展方向,这也让我们有理由相信,随着海上风电项目的技术水平与法律合规管理水平的不断提高,海上风电将具备更为广阔、良性的发展前景,并进一步助力我国能源安全与能源结构升级。

感谢实习生蔡雨轩对本文作出的贡献。

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根据检索结果,我们从与各类争议的匹配角度作了进一步筛选,因此案件数量仅作为一般参考。

最高人民法院《行政案由暂行规定》于2021年实施,大量先前案例并未使用案由,或使用“其他”作为案由。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第十四条:建设工程未经竣工验收,发包人擅自使用后,又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的,人民法院不予支持;但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。

行政纠纷中,被告为劳动局,争议由工伤认定引发。一般为劳动者认为劳动局怠于履行相应职责,或公司认为劳动局工伤认定决定错误

参考资料

  • [1]

    根据检索结果,我们从与各类争议的匹配角度作了进一步筛选,因此案件数量仅作为一般参考。

  • [2]

    最高人民法院《行政案由暂行规定》于2021年实施,大量先前案例并未使用案由,或使用“其他”作为案由。

  • [3]

    《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第十四条:建设工程未经竣工验收,发包人擅自使用后,又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的,人民法院不予支持;但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。

  • [4]

    行政纠纷中,被告为劳动局,争议由工伤认定引发。一般为劳动者认为劳动局怠于履行相应职责,或公司认为劳动局工伤认定决定错误

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