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背景：
自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司于2023年3月28日印发了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发[2023]12号，下称“12号文”），其中对光伏项目占用草地提出了相关的建设和管理要求（对12号文的详细分析，详见：聚焦新能源：三部委出台光伏项目用地新规——速评《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》），强调新建、扩建光伏发电项目，一律不得使用基本草原，光伏方阵用地涉及基本草原外草原的，由各地确定项目的适建区域、建设模式和建设要求，鼓励采用“草光互补”的模式。
为支持和规范光伏发电产业使用草原，发挥“草光互补”模式在治理沙化退化盐碱化草原中的积极作用，推动光伏发电产业与退化草原生态修复协同发展，2023年9月25日，国家林业和草原局（“国家林草局”）办公室下发了《国家林业和草原局办公室关于支持光伏发电产业发展规范使用草原有关工作的通知》（办草字[2023]126号，以下简称“126号文”），在12号文的基础上对光伏发电项目使用草原的要求做出了进一步的明确。
本文将以12号文和126号文为基础，介绍光伏项目使用草地的一些最新建设与管理要求，以及对各地已经出台的关于使用草地进行光伏项目建设的具体要求进行梳理。
一、126号文的政策梳理：
126号文作为对12号文中光伏项目建设占用草原规定进一步细化的管理文件，从“开展生态评价，引导合理布局”、“分区规范管理，推动科学使用草原”、“鼓励采用‘草光互补’模式，促进草原生态修复”、“优化项目用草审核，保障合理用草需求”、“加强动态监测，强化事后监管”五个方面进行了阐述。结合12号文、126号文精神，相关政策梳理如下：
1. 对可使用草原地类进行进一步细化
在草原地类的禁建管理方面，12号文提出新建、扩建光伏发电项目，一律不得使用基本草原。126号文在12号文的基础上，进一步提出“使用基本草原以外的草原，省级林草部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定光伏发电项目建设的鼓励区、限制区、禁止区，以及相应建设模式和建设要求”。
在此政策基础上，我们提醒投资人关注，在光伏建设选址时，除关注基本草原外，应进一步了解项目所在地是否对基本草原以外的其他草原提出进一步的禁止或限制建设要求，避免项目选址与地方对草原保护冲突。
2. 如光伏项目使用可占用的草原，分区提出建设管理要求：
对于光伏项目变电站、运行管理中心等区域使用草原，12号文提出“按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续”。126号文与12号文管理要求一致，进一步明确“办理建设项目使用草原审核手续，控制用地规模，节约集约用地”。
对于光伏项目的光伏方阵用地，提出：1）不改变草原地表形态、不破坏草地原生植被，除桩基用地外，不硬化地面，鼓励采用强度高、生态环保的螺旋架构桩基；2）合理设定光伏板下沿架设最低高度。年降水量低于250毫米的区域，光伏板下沿高度不低于1米；年降水量250—400毫米的区域，光伏板下沿高度不低于2米。除前述强制性标准外，提出鼓励采用“草光互补”模式，科学编制光伏板下草原生态修复方案，确定光伏板下生态修复和管护措施。
对于施工和检修道路用地，提出“应尽可能利用现有草原防火道、牧道、乡村道路等”。
除上述区域外，126号文未进一步对光伏项目施工期的临时占地提出进一步说明。我们倾向于认为，如项目建设的施工临时办公生活设施、施工加工场临时用地区域，应参照项目建设临时用地管理办理临时用地手续。（参考文章：聚焦新能源：关于光伏、风电项目开发中临时用地的最新合规要点）
3. 审批及监管要求
除上文所述应按照建设用地管理的如变电站、运行管理中心用地以及施工临时用地管理的审批外，实践中存在特殊管理的主要为光伏项目的光伏方阵用地。126号文明确：“对不改变草原用途的光伏发电项目，按原地类认定，不需要办理草原转建设用地手续。允许用地单位与土地权利人以租赁等方式获得草原，双方签订补偿及租赁协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。”
除了对用地管理和建设要求进行明确之外，126号文还规定了对“草光互补”项目建设的监管要求，依法查处“未批先建、少批多占、批东占西等违法行为，督促检查指导用地单位科学用地和开展板下生态修复”。监管方式包括“采用卫星影像核查等方式对光伏发电项目使用草原进行动态监管”。
二、地方关于草地使用和建设的政策梳理
如上节所述，12号文和126号文都要求各地林草主管部门根据本地区草原资源、生态状况和保护利用实际，因地制宜科学设定当地的光伏项目使用草地的具体建设标准和用地管理要求。
126号文虽发布于今年9月，但在12号文发布之后，部分省份的林草部门都已陆续开始针对当地情况制定相应具体的建设要求和管理政策。
我们对部分省份的管理要求和建设标准梳理如下：
三、政策适用风险提示
12号文和126号文对于使用草地进行建设的光伏项目，提出了较为明确的用地管理和建设标准方面的要求。基于政策管理，在12号文发布之日后进行立项开发建设的项目，需要严格按照12号文要求建设。对于一些政策过渡期间的项目，如12号文发布之后、126号文或地方“草光互补”标准出台前的项目或是12号文发布之前立项，但具体施工建设行为或占用草原审批手续办理晚于12号文、126号文或地方“草光互补”标准出台的，应当适用何等标准审批、建设仍无具体指导性意见。
根据我们的项目经验，随着近年来对土地管理趋严，地方政府部门往往采用较为严格的标准进行管理，如一些地方提出对于项目用地拟占用草地的，即使项目立项早于12号文的发布，但对于在政策发布后尚未完成建设的部分，也应当从严要求，适用12号文之后国家或地方提出的更高的建设标准。
在此，我们提醒投资人关注政策过渡期间政府部门对正在建设项目以及未来拟建项目的管理要求，避免因政策变动对项目开发成本、开发进度以及项目合规性造成颠覆性影响。
感谢实习生庾天豪对本文作出的贡献。
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