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2023年9月13日,欧盟委员会主席冯德莱恩在年度咨文中正式表示,欧盟将对原产中国的电动汽车发起反补贴调查。值得注意的是,这是全球范围内首例针对中国汽车业的反补贴调查。在过去,虽然欧盟和美国等国家和地区对华发起过多起贸易救济调查,但相关案件基本集中在诸如钢铁、纺织、家具等传统制造业上,针对汽车之类先进制造业的调查非常罕见,因此,原先的贸易救济调查的相关行业经验并不一定能完全套用在汽车业的调查之上。在此,我们结合欧盟的反补贴调查规则以及中国新能源汽车产业的相关特点进行简单说明,希望对业界有所帮助。
一、欧盟反补贴调查规则简介
现行欧盟第2016/1037号条例《关于应对非欧盟成员国补贴产品进口的防范措施》(“《欧盟反补贴条例》”)其基本原则植根于WTO《补贴与反补贴措施协定》(“SCM协定”)的相关规定,即当存在受补贴的进口产品进入欧盟市场并对已经建立的国内产业造成实质损害、产生实质损害威胁,或者对建立欧盟境内产业造成实质阻碍时,欧盟有权开展反补贴调查并征收相应反补贴税。具体调查的主管机构为欧盟委员会,补贴终裁的决定机构为欧盟部长理事会。
其中所称的补贴是指是指出口国(地区)政府或者其任何公共机构(public body)提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持,且该等支持为出口生产商(exporting producer)带来利益。在过往的案例中,除了源于各级政府的直接财政补贴外,任何从政府有用控制权且被认定执行了公共政策目标的机构处所获得的利益均可能被视为补贴,例如:
- 从国有银行处获得的低息贷款;
- 从国有电力公司获得的低于市场价格的电力供应;
- 国有企业或国有机构提供的担保;
欧盟在进行反补贴调查时,一般会从以下维度来判断是否存在可诉补贴事实,并需要征收反补贴税:
- 是否存在补贴(补贴认定);
- 补贴是否存在专向性(专向性认定);
- 欧盟产业是否遭受实质损害、实质损害威胁,或建立国内产业是否遭受实质阻碍(损害认定);
- 受补贴的进口产品与实质损害或实质威胁间是否存在因果关系(因果关系认定);
- 开征反补贴税是否有害于欧盟整体经济和产业利益(欧盟利益测试);
基于欧盟反补贴调查,仅有专向性补贴才属于应税补贴范畴。而所谓专向性补贴,会从法律专向性和事实专向性两方面来进行判断。这既包括基于出口国法律、法规明确规定限于某些企业、产业获得的补贴,也包括在实际业务开展中就特定企业或位于特定区域的企业实际享受到的补贴(如定向的国有资金贷款和增资)。
在此需要着重提示的是,在以往针对中国的反补贴调查案件中,由于欧盟认定中国属于“市场扭曲国家”,其在确定财政资助是否为涉案产品的出口生产商带来利益时,在涉华的案件中,欧盟委员会会首先选取一个反映市场竞争秩序的外部基准,并以此和中国政府或公共机构提供的补贴价值进行比对,以此来判断出口生产商是否获得利益。而并非以企业在中国市场上的实际获益事实进行评估,这点企业需要引起关注。
从程序上而言,欧盟的反补贴调查均会规定一个特定的调查期间,这一期间会在立案公告中明确。通常情况下的调查期一般为1年。而一旦调查开始,主要的重要时间节点如下:
(图片来源:https://circabc.europa.eu/ui/group/2e3865ad-3886-4131-92bb-a71754fffec6/library/aa3ebfa3-ae3d-4735-bfb5-4a686956f170/details?download=true)
另外需要提示的是,基于现行的《欧盟反补贴条例》,欧盟可以在确定补贴幅度时不采取就低原则(这意味着即使损害幅度低于补贴幅度,欧盟可能仍按照补贴幅度来确定反补贴税税率)。同时,根据2023年3月1日欧盟普通法院的第T-480/20号裁决,被调查国位于境外的子公司在某些情况下也可能受到反补贴调查的影响。
二、对中国车企的相关建议
基于上述欧盟反补贴调查的相关基本规则以及我们对汽车行业的了解,我们建议中国电动汽车制造商及相关出口商应当基于自身对欧盟近年出口体量及欧盟市场开拓计划,立刻开展以下应对计划:
1. 评估现有业务和产品情况,积极应诉
欧盟反补贴调查会基于公告所确定的历史调查期和产品描述范围开展调查。因此,企业需要基于自身在调查期内向欧盟直接或间接出口记录以及出口产品类型以判断其是否具有应诉资格。对于调查期内存在对欧盟出口受调查产品的企业,如不积极应诉,将被欧委会视为不合作的出口生产商,适用统一的最高税率。而相比之下,合作的出口生产商有机会可以获得相对更低的单独税率,可以大大降低税负成本。而如果企业在调查期内没有出口记录,但计划在未来对欧盟进行出口的,则只能在反补贴终裁决定公布后基于一定期间的出口实绩提起新出口商复审申请,这意味着相关企业在欧盟进口时很可能会适用一定期限的最高统一税率。因此,参加原审调查对于保障企业利益而言至关重要,建议在原审调查期内有出口实绩的企业应当积极应诉,有效降低相关风险。
2. 企业间应互相协调,积极配合
欧盟一般在反补贴调查中的针对主体为出口生产商。由于中国新能源汽车产业模式与传统汽车产业模式存在较大的不同,往往采取代工的方式进行生产,汽车品牌方与汽车生产商并非一个主体,在这种情况,靠生产商单方面所提供的信息很可能会造成关键信息提供不完整,进而导致整个应诉前功尽弃。在此情况下,建议品牌方和代工厂需要紧密配合协调以应对相关调查,这对未来相关企业的是否能够继续向欧盟出口,很可能起到决定性作用。
3. 挑选专业团队应对调查
欧盟反补贴调查时间节点多、专业性强,应诉的策略和方案需要根据企业的性质(制造商/出口商)及企业在对欧盟出口涉案产品市场上的体量排名、企业对于未来欧盟市场的重视程度、企业有无有别于常规涉案产品的特殊产品、企业有无转移供应链安排、是否符合原产地规则与构成规避风险等等进行全盘考量,因此,挑选对欧盟相关贸易法律规则非常了解和有丰富经验的专业机构来协助应对相关调查和后续规划至关重要。我们建议企业应当组建由中国律师和欧盟律师共同构成的专业团队,以确保与欧盟相关政府机构的顺畅沟通。
4. 基于裁定结果,对未来供应链和商业计划进行必要调整
在反补贴终裁之后,企业可以根据最后裁定的税率情况,评估整车直接出口进入欧盟市场的可行性,或是进行供应链的相应调整,将整车生产向第三国或欧盟境内转移。在此过程中,当地投资的综合成本、自由贸易协定的潜在适用可能、欧盟是否会基于原审调查启动新的反规避调查或反吸收调查等等相关因素都可能会对企业后续商业安排产生重大影响。如前所述,我们建议企业应当尽早引入专业机构,提供全面的供应链架构筹划建议。
截至本贸易动态速读发布之际,欧盟贸易救济调查的主管机关欧委会尚未正式发布本调查的立案公告,具体的涉案产品范围和调查期等信息将会在立案公告中载明。我们也会密切关注本案进展,向大家带来第一时间的信息。
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