贷款业务监管新纪元——三个办法修订内容与解读

标签：银行与融资，金融机构

2024年2月2日，国家金融监督管理总局（以下简称“金融监管总局”）正式发布经修订后的《固定资产贷款管理办法》《流动资金贷款管理办法》《个人贷款管理办法》（以下分别简称“《固贷办法》”、“《流贷办法》”、“《个贷办法》”，并统称“新版三个办法”）。新版三个办法将自2024年7月1日起施行，而由原中国银行业监督管理委员会发布且迄今已施行十余年的《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》（以下分别简称“《固贷暂行办法》”、“《流贷暂行办法》”、“《个贷暂行办法》”、“《项目融资指引》”，并统称“三个办法一个指引”）则将同时废止。

三个办法一个指引执行十余年来，在提高商业银行信贷管理水平、防控信用风险和服务实体经济方面发挥了积极作用。近年来，随着我国经济社会的持续发展，对金融服务实体经济提出了新的要求，三个办法一个指引中的一些规定也表现出一定的局限性和滞后性。对三个办法一个指引进行修订并发布实施新版三个办法，是适应商业银行信贷业务实际和发展趋势的需要，有利于进一步促进商业银行提升信贷管理能力和金融服务质效。本文旨在对本次修订的主要内容进行简要梳理和分析，以期对相关市场主体理解和执行新版三个办法有所裨益。

一、《固贷办法》主要修订内容

1. 拓宽固定资产贷款的借款人及用途范围

相较于《固贷暂行办法》，《固贷办法》采用负面清单规定的方式拓宽了固定资产贷款的借款人范围，即除了按照国家有关规定不得办理银行贷款的主体外，任何法人或非法人组织均可作为固定资产贷款的借款人。

此外，对于“固定资产投资”的定义，原中国银行业监督管理委员会于2010年3月11日发布的《关于<固定资产贷款管理暂行办法>的解释口径》（以下简称“《固贷暂行办法解释口径》”）曾规定“有关固定资产投资的范围参照国家统计部门《固定资产投资统计报表制度》关于固定资产投资的统计口径，指总投资在50万元及50万元以上的固定资产投资项目”。《固贷办法》取消了“固定资产投资”的最低投资额标准，并明确了固定资产的建设、购置、改造等行为均属于“固定资产投资”，因此能够有效满足不同类型及规模的固定资产投资项目的融资需求。

2. 适度延长受托支付时限要求

在实践中，借款人可能需要将贷款资金提款并暂时存放于借款人账户，并等待合适的时候再委托贷款人支付给交易对手；或者在特定交易中，交易对手可能会要求借款人提前若干工作日在其账户准备好支付资金。然而，《固贷暂行办法》要求贷款人原则上在贷款发放当天（且最迟不晚于下一个工作日）完成受托支付的时限规定通常将难以满足借款人的前述需求。本次修订的《固贷办法》将固定资产贷款的受托支付时限原则上规定为五个工作日（且最长放宽至十个工作日），并明确规定在不可抗力情况下可由借贷双方协商确定具体的支付时限，该等规定就固定资产贷款的受托支付时限给予了较大的灵活度，有利于借款人合理安排贷款资金的发放时点和对外支付时点。

3. 明确固定资产贷款期限要求

本次修订的《固贷办法》填补了《固贷暂行办法》关于固定资产贷款期限的制度空缺，其明确规定固定资产贷款期限一般不超过十年，且确需办理期限超过十年贷款的，应由贷款人总行负责审批，或根据实际情况审慎授权相应层级负责审批。

除了《固贷办法》中关于固定资产贷款期限的普遍性规定外，商业银行在审批固定资产贷款期限时仍应注意监管部门对特定类型的固定资产贷款的期限是否另有规定[1]。举例而言，《中国人民银行办公厅 国家金融监督管理总局办公厅关于做好经营性物业贷款管理的通知》（“《经营性物业贷款管理通知》”）明确规定“经营性物业贷款期限一般不超过10年，最长不得超过15年，且贷款到期日应早于承贷物业产权证到期日至少5年”。因此，经营性物业贷款作为特定的一类固定资产贷款，其贷款期限应当根据《经营性物业贷款管理通知》执行。

4. 调整优化中长期固定资产贷款的分期还款要求

本次修订的《固贷办法》吸纳了《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发[2010]103号）中关于中长期贷款还款方式的相关规定（包括中长期贷款应实行分期还款、贷款人应根据还款来源情况和项目建设运营周期等因素合理确定贷款期限和还款方式等规定），并通过调整优化了以下方面的还款要求增加了还款方式的灵活性：

• 首次还本日期：对于还款资金来源主要依赖项目经营产生的收入还款的固定资产贷款，《固贷办法》允许首次还本日期最晚可为“项目达到预定可使用状态满一年”。相较于《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》关于“原则上项目技术建成后，每年至少两次偿还本金”的规定，《固贷办法》放宽了首次还本日期，有利于借款人灵活进行固定资产投资的资金安排。

• 还本频率：在还本频率原则上不低于每年两次的基础上，《固贷办法》允许贷款人在经评估认为确需降低还本频率的前提下，将还本频率最长放宽至每年一次。

随着《固贷办法》自2024年7月1日起施行，《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》也将同时废止。

5. 将项目融资相关管理规定作为专章纳入《固贷办法》

项目融资作为特定的一类固定资产贷款，需要同时遵守《固贷暂行办法》和《项目融资指引》，而该两项法规中针对同一事项存在较多的重复性或类似性规定。取消项目融资的单独立法并将项目融资相关管理规定作为专章纳入《固贷办法》，有利于简化和统一固定资产贷款的监管法规体系，并便于商业银行进行项目融资的信贷管理。

《固贷办法》中的项目融资相关管理规定对“项目融资”的定义及信贷管理要求总体上与《项目融资指引》是一致的，其中值得注意的是《固贷办法》放宽了对于项目融资的担保及增信管理要求，并允许贷款人在风险可控的前提下办理项目融资信用贷款（相关条款对比如下）：

二、《流贷办法》主要修订内容

1. 明确禁止用于给股东分红、金融资产投资

《流贷办法》以负面清单形式明确限制流动资金贷款用于股东分红或金融资产投资。实际上股东分红和金融资产投资本身也并不属于流动资金贷款的范畴，《流贷办法》旨在进一步明确以规范实务中有些以流动资金放款的不规范操作。

2. 流动资金贷款期限及还款要求

流动资金贷款的性质决定了其期限从合理性上看大部分情况应该控制在三年之内，而本次修订也新增上述规定以填补《流贷暂行办法》关于贷款期限的制度空缺，使得市场主体对于流动资金贷款期限的约定有了明确的法律依据。对于超过一年以上的流动资金贷款，分期还款要求也与《固贷办法》保持一致。

3. 放宽对小微企业的现场尽职调查

本次修订结合当前小微企业流动资金贷款办理的实际需求及良好实践，放宽对小微企业的现场尽职调查，落实中央金融工作会议强调的加强对小微企业支持和鼓励，进一步提高了放款效率。对于小微企业办理的流动资金贷款，在非现场调查可有效核实相关信息真实性的前提下，可简化或不再进行现场实地调查。

三、《固贷办法》和《流贷办法》的同步性修订内容

1. 明确无形资产贷款参照《固贷办法》执行或适用《流贷办法》

2023年1月6日发布的《固定资产贷款管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《固贷办法（征求意见稿）》”）曾规定对于专利权等知识产权研发项目办理的贷款，可参照固定资产贷款管理相关办法执行。本次正式发布的《固贷办法》拓宽了《固贷办法（征求意见稿）》规定的无形资产范围，明确了对专利权、著作权等知识产权以及采矿权等其他无形资产办理的贷款（以下统称“无形资产贷款”），可根据贷款项目的业务特征、运行模式等参照《固贷办法》执行，或者亦可适用《流贷办法》。同时，《流贷办法》第四十五条也对无形资产贷款的法律适用作出了对应规定。

近几年，知识产权等无形资产在一些企业的经营中成为核心资产，是企业价值的重要体现，我们看到实务中以知识产权为基础的融资需求日益增多，但在《固贷办法》《流贷办法》发布前，由于监管部门对于无形资产贷款的法律适用并无明确规定，实践中对用于无形资产的购置或研发而办理的贷款，既有参照固定资金贷款或流动资金贷款执行的情形，也有按照《商业银行并购贷款风险管理指引》项下的资产并购贷款执行的情形。本次修订充分考虑了此类权利的特征，突破性地给予了灵活适用的空间，使得无形资产贷款有了明确的法规依据，能够有效满足市场主体对于购置或研发无形资产的融资需求。

对于无形资产贷款最终是参照《固贷办法》执行还是适用《流贷办法》，我们理解应当由贷款人根据贷款项目的业务特征、运行模式等合理确定。在无形资产贷款的借款人是为购置或研发特定的无形资产而专门组建的企事业法人，并且还款资金来源主要依赖无形资产产生的收入的情形下，我们理解该等无形资产贷款参照《固贷办法》执行可能更为合适。

2. 调整优化受托支付金额标准

在延续现有的“单一交易对象”和“单笔支付”的基础上，《固贷办法》取消了“项目总投资5%”的受托支付金额标准，且《固贷办法》和《流贷办法》将受托支付的固定金额标准统一调整至1000万元人民币。受托支付金额标准的调整是适应当前我国经济发展水平的需要，其扩大了借款人自主支付的适用空间，使得借款人在贷款资金上使用具有了更大的灵活性和自由度。此外，金融监管总局在有关新版三个办法的答记者问[2]中进一步表示今后不再对受托支付走款占比进行考核。

3. 增加借款人紧急用款相关规定，提高受托支付灵活性

在本次修订前，贷款资金采用贷款人受托支付的，贷款人应当在贷款资金发放前审核借款人提供的相关交易证明材料，这给具有紧急用款需求的借款人带来了一定的不便。本次修订提高了受托支付的灵活性，允许在借款人出现合理的紧急用款需求下，贷款人经评估认为风险可控的，可适当简化受托支付事前证明材料和流程，并于放款后及时完成审核。

4. 完善对借款合同中的承诺内容的管理要求

承诺条款是借贷双方就借款合同谈判时涉及频率最高的条款之一。本次修订前的《固贷暂行办法》和《流贷暂行办法》均要求借款人在合同里承诺“对外投资、实质性增加债务融资等重大事项前征得贷款人同意”的表述过于宽泛，从借款人的角度而言也有失合理性，且实操中难以把控。本次修订的《固贷办法》和《流贷办法》就“对外投资、对外提供担保、实质性增加债务融资等重大事项”加入了“可能影响其偿债能力”的限制条件，与境外文本通常使用的“重大不利影响”相类似；尽管仍然存在主观判断的自由裁量空间，但已经是保障贷款人权利的同时尽量兼顾借款人利益的选择。另外，《固贷办法》和《流贷办法》中也新增了“对外提供担保”的表述，进一步完善可能影响借款人财务状况的各类情形。

5. 明确贷款展期期限要求

在延续《贷款通则》（中国人民银行令1996年第2号）关于短期贷款（即期限一年以内的贷款）展期的规定的基础上，《固贷办法》和《流贷办法》统一了中长期固定资产贷款/流动资产贷款（即期限超过一年的固定资产贷款/流动资产贷款）的累计展期期限，规定期限超过一年的固定资产贷款/流动资产贷款展期期限累计不得超过原贷款期限的一半。

四、《个贷办法》主要修订内容

1. 明确个人贷款的期限要求

就个人贷款的期限要求而言，《个贷办法》第八条明确个人消费贷不得超过5年，个人经营贷款一般不超过5年，特殊情况下不超过10年。就贷款展期期限，《个贷办法》第四十三条将期限超过一年的贷款，调整为展期期限应为累计不得超过原贷款期限的一半，同时还要求贷款人加强对展期原因及还款安排的核查，并完成贷款风险分类，体现了对贷款期限整体趋严的管理要求，引导商业银行有效防范个人贷的款期限错配风险，优化贷款结构。

2. 明确线上调查及签署的金额上限要求

《个贷办法》第十六条及第二十六条明确通过线上完成贷款调查及贷款合同签署的贷款业务需符合20万元的金额上限要求。对于贷款人而言，如果贷款金额超过20万元，则必须通过现场实地调查的方式完成贷款调查，并通过线下签约的方式订立贷款合同。根据以往互联网贷款领域的相关规定，仅个人消费贷存在上述20万元的限额要求[3]，但根据《个贷办法》，一旦超过20万元限额，个人经营贷也需要完成线下贷款调查及线下签约。根据此前互联网贷款领域的相关规定，上述金额上限宜理解为对借款人总授信金额的限制，这一新增要求可能会对实践中对接银行资金的助贷平台与银行合作开展的“小微经营贷”类业务模式形成一定冲击。

3. 衔接“核心业务环节不得外包”的监管思路

在贷款调查事项外包层面，《个贷办法》第十七条将《个贷暂行办法》的“贷款人不得将贷款调查的全部事项委托第三方完成”的表述细化为“贷款人不得将贷款调查中涉及借款人真实意思表示、收入水平、债务情况、自有资金来源及外部评估机构准入等风险控制的核心事项委托第三方完成。”，这一修改与《商业银行互联网贷款管理暂行办法》（以下简称“《互联网贷款暂行办法》”）等规定所贯彻的”核心业务环节不得外包”的监管思路形成衔接，区别在于《个贷办法》仅针对贷款调查环节提出的细化要求，《互联网贷款暂行办法》则从互联网贷款线上展业特征下贷前、贷中、贷后的各项风险维度（如身份核实、授信风控、合同签署、资金收支等）进行规范。

4. 要求注重第一还款来源核查

《个贷办法》第二十条新增对于提供担保的贷款，贷款人应当以全面评价借款人的偿债能力为前提，不得直接通过担保方式确定贷款金额和期限等要素，体现了监管机关对注重审核第一还款来源、减少对抵押担保的依赖的要求，能够在促进从源头上防范信贷风险的同时，降低难以提供抵押担保的个体经营者在贷款资源获取层面的难度，有助于提升个人经营性贷款的普惠金融属性。

5. 强化贷款资金用途管理

贷款资金用途管理是本次《个贷办法》的核心监管思路之一，旨在进一步强化信贷风险管控，推动商业银行提升信贷管理的规范化水平。例如，《个贷办法》第二十条将对借款人的支出情况、偿债情况纳入了贷款风险分析范围，对经营贷新增了在贷款调查环节掌握借款人经营情况的要求，并要求在贷中对借款人的经营风险进行分析，为防范个人经营贷领域多发的“以贷养贷”问题提供解法。

6. 明确自动化审批的人工复审机制

在鼓励线上化自动审批等金融科技应用的同时，《个贷办法》也同步注重贷款人对相关风险的把控与防范。《个贷办法》第二十一条对简化或不再进行现场实地调查的业务，增加贷后实地检查的要求；在通过线上方式进行自动化审批的同时，应当建立人工复审机制，作为对自动化审批的补充，对贷后管理中发现自动化审批不能有效识别风险的，贷款人应当停止自动化审批流程。

7. 衔接《民法典》对自然人的界定

《个贷暂行办法》存在个体工商户和农村承包经营户申请个人贷款用于生产经营且金额超过五十万元人民币的，按贷款用途适用相关贷款管理办法（如《流贷暂行办法》）的规定。《个贷办法》删除了上述规定，衔接了《民法典》将两类主体界定为自然人的做法。

《民法典》将个体工商户和农村承包经营户相关条款设置在“自然人”一章，是由两者的法律性质决定的。个体工商户与法人和非法人组织的最大区别就是前者不具有组织性，其缴纳的税种为个人所得税。个体工商户这一概念是自然人从事工商业经营即商事活动资格法律化的表述，是对自然人商事资格的确认，自然人通过商业登记转换为商自然人；农村承包经营户不存在设立过程，没有出资行为，无须具有名称或字号，也没有企业组织形式，因此两者本质上均为自然人而非企业组织。

在本次《个贷办法》删除前述规定后，个体工商户、农村承包经营户贷款未来将不再设置五十万贷款金额限制，统一归类为个人贷款，为针对两类主体开展的大额贷款业务设置了更为明晰的法规依据。

8. 厘清《个贷办法》与互联网贷款领域监管规定的适用逻辑

《个贷办法》第二十二条明确从业机构通过全线上方式开展的业务，应当符合《互联网贷款暂行办法》等互联网贷款领域的相关规定[4]。就以上两类规定，《个贷办法》侧重业务流程的合规要求，适用线下及线上的个人贷款，属于在主体维度层面设置的监管规定；互联网贷款相关监管规定则是在场景维度层面，针对互联网贷款业务线上展业特征下各项风险维度提出的合规要求，相关规定在互联网贷款场景下同样适用于个人贷款和流动资金贷款。

9. 进一步明确受托支付认定标准

一直以来，受托支付制度及其适用标准在实践中广受关注。例如，借款人以“化整为零”的方式规避受托支付的监管限制是实践中多发的违规情形。《个贷办法》第三十六条明确了不同类型个人贷款是按照“单次提款”的标准，即单次提款金额超过30万的消费贷，以及单次提款金额超过50万的经营贷需采取受托支付的方式，明确为“单次提款”有助于在实操中明确受托支付的认定标准，但这样也为通过“化整为零”规避受托支付的监管限制留下了空间。

就此，《个贷办法》第三十七条及第三十八条进一步明确，贷款人应当通过账户分析、凭证查验或现场调查等方式，核查是否存在以“化整为零”方式规避受托支付的情形，并在贷款支付过程中根据风险控制的需要，在规定的受托支付相关标准基础上设置更为严格的标准，在发现违规情形后，贷款人可采取根据合同约定变更贷款支付方式、停止或中止贷款资金的发放和支付的管控措施。

10. 允许逾期后通过转让、核销方式处置

对未按照借款合同约定偿还的贷款，《个贷办法》第四十四条新增贷款人可以通过债权转让或核销等方式完成处置，与原银保监会近年颁布的不良贷款转让试点规定[5]的政策要求接轨，有利于逾期、不良个人贷款资产的处置、出清工作的推进，满足个人贷款风险资产处置的行业需求，部分市场观点认为，《个贷办法》认可债权转让的处置方式，预示着个人不良贷款批量转让未来将走向全面放开的监管趋势。

11. 明确个贷办法适用主体

《个贷办法》适用于吸收公众存款的银行类金融机构，包括境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构。同时，非银行金融机构（如消费金融公司、汽车金融公司等）“可参照执行”《个贷办法》，与此前监管颁布的《互联网贷款暂行办法》和消费金融公司监管规定等要求一脉相承。《个贷办法》第四十八条还将国家开发银行、政策性银行也纳入了参照执行的范围。

针对网络小额贷款公司、融资租赁机构以及保理公司等地方性金融组织，由于相关业务资质并非由国家金融监督管理部门核准，因此暂不适用《个贷办法》。

不同于《互联网贷款暂行办法》同时对银行类金融机构与合作机构均做出明确监管要求，《个贷办法》仅重申了银行类金融机构自主开展核心业务的监管要求，但是对诸如助贷平台、技术外包方等合作机构并未进行专门的规定。

结语

整体而言，本次修订的新版三个办法优化了贷款业务监管规则的适用体系。新版三个办法侧重于关注贷款从受理调查、审批发放到贷后管理等业务流程维度的合规要求，直观体现了监管机关对贷款业务与时俱进的监管思路，其一方面加入了大量灵活创新的规则，适配了过去十年间贷款业务实践中出现的以互联网贷款、金融科技为代表的新业态、新模式；另一方面，针对监管关注的核心环节，也设置了与近年来颁布的监管文件能够形成有机衔接的具体监管要求。我们相信，新版三个办法的生效落地能够进一步推动银行业金融机构提升信贷管理能力和金融服务效率，更好服务经济社会的高质量发展。

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