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厚积而薄发——中国智能汽车发展驶入快车道

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汽车行业近日迎来两份重磅文件。2022年10月28日,工信部发布《道路机动车辆生产准入许可管理条例(征求意见稿)》(“《准入管理条例草案》”)。在《准入管理条例草案》发布5天后,2022年11月2日,工信部与公安部又联合发布了《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知(征求意见稿)》(“《试点通知草案》”)。

《准入管理条例草案》包含了更全面的汽车准入管理规定,同时较为系统地增加了针对智能汽车[1]的准入管理规定,是对目前我国智能汽车发展的及时回应,填补了智能汽车准入管理的空白。《试点通知草案》则是总结了我国近4-5年来智能汽车道路测试及示范应用管理的经验和成果,系统性地对智能汽车的准入和上路通行试点进行了详实的规划,近六十页的内容无疑是一份重量级的“落地方案”。本文分别对《准入管理条例草案》和《试点通知草案》的重点内容进行简评。

一、《准入管理条例草案》

目前规范我国汽车准入的是2018年修订并于2019年6月1日实施的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》(“《准入管理办法》”)。从内容上看,《准入管理条例草案》对《准入管理办法》进行了大幅修改,增加了智能汽车生产准入的管理要求,同时进一步落实车辆生产企业在环保、售后、软件升级、网络和数据安全方面的义务。

1.《准入管理条例草案》与《准入管理办法》的关系

相比《准入管理办法》,《准入管理条例草案》在立法目的、车辆生产企业准入条件和产品准入条件、生产企业的义务、监督检查和法律责任等方面均进行了修订,尤其在生产企业义务方面,《准入管理条例草案》新增了智能汽车生产企业在消费者告知、车联网卡登记、个人信息保护等方面的具体义务。

值得注意的是《准入管理条例草案》将其效力等级提升至“条例”,因此《准入管理条例草案》正式实施后其效力等级应为行政法规。相比效力等级为部门规章的《准入管理办法》,《准入管理条例草案》将可能由国务院颁布。这意味着,机动车生产企业和产品准入的相关规定将在行政法规层面上予以规制,这可能与目前智能汽车的发展已经明显“跨界”,涉及网络与数据安全、个人信息保护、环保等更广领域有关。

以下是《准入管理条例草案》与《准入管理办法》在立法目的、企业和产品准入许可条件方面的对比:

2.《准入管理条例草案》对智能汽车生产企业的规定

《准入管理条例草案》在第6、9、22、26至30和48条专门对智能汽车生产企业的相关义务进行了规定。主要体现在网络安全、数据安全、个人信息保护、车联网卡安全管理、软件升级管理制度、告知义务等方面。

(1)网络安全和关键信息基础设施安全防护义务

《准入管理条例草案》第28条规定,智能网联汽车生产企业生产活动中应用的网络和服务平台应当按照《网络安全法》规定,落实网络安全等级保护制度和关键信息基础设施安全防护,依照有关规定,开展网络安全防护定级备案,加强网络安全保护。

前述规定体现了《网络安全法》关于网络安全等级保护义务以及《关键信息基础设施安全保护条例》对关键信息基础设施的安全保护义务。这意味着智能网联汽车生产企业应履行网络安全保护相关制度,同时被认定为关键信息基础设施运营者的,也需要履行对关键信息基础设施的安全防护义务。

同时值得关注的是,前述第28条还明确智能汽车生产企业“涉及在线数据处理与交易处理、信息服务业务等电信业务的,应当依法取得电信业务经营许可”。应该说这是一条非常与时俱进的规定。目前智能汽车被称为人们在居住空间和工作空间之外的第三空间,随着车联网技术和应用的不断发展,人们在智能汽车上可以获得更多的服务与休闲娱乐,这可能会涉及第二类增值电信业务中的B21 在线数据处理与交易处理业务和B25 信息服务业务,《准入管理条例草案》对此及时进行了体现。

(2)个人信息和重要数据保护

《准入管理条例草案》规定“智能网联汽车生产企业在产品销售、使用等过程中收集和产生的个人信息和重要数据,应当依法在境内存储。因业务需要确需向境外提供的,应当通过国家网信部门会同工业和信息化等有关部门组织的安全评估,并向相关部门报备,法律、行政法规另有规定的,依照其规定”[2]。

前述规定与我国《数据安全法》、《网络安全法》以及《个人信息保护法》》对关键信息基础设施运营者的相关规定基本一致。这不一定意味着所有的智能汽车生产企业都会被认定为关键信息基础设施运营者,但这方面值得智能汽车生产企业关注。

(3)软件升级

《准入管理条例草案》规定车辆生产企业进行车辆软件升级时,应当报工信部备案,并且“与道路机动车辆产品安全、环保、节能等性能相关的车辆软件升级,生产企业应当在实施软件升级活动前按照本条例第十三条规定办理产品准入许可变更”[3]。另外,2022年4月工信部发布的《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》要求L3级以上自动驾驶汽车的软件在线升级涉及汽车自动驾驶功能的,应经工信部批准。该要求可能也会体现在前述准入许可变更程序当中。

(4)车联网卡管理义务

《准入管理条例草案》中明确了使用车联网卡的智能汽车企业应落实车联网卡真实身份信息登记制度及报送义务。关于车联网卡管理制度的要求,2021年9月《工信部关于加强车联网卡实名登记管理的通知》中即有相关规定。该通知进一步明确车辆生产企业应参照电话用户真实身份信息登记相关标准规范实施车联网卡实名登记。

(5)消费者告知义务

《准入管理条例草案》延续了工信部《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》中对智能汽车生产企业告知义务的要求,包括:告知消费者使用车辆自动驾驶功能的限制条件、驾驶员责任、退出方法等内容。该等告知对消费者正确使用自动驾驶功能,避免出现安全事件有重要意义。

3.《准入管理条例草案》中的重要定义

《准入管理条例草案》在附则部分对相关词汇进行了定义。其中引人注意的是《准入管理条例草案》对《准入管理办法》中“道路机动车辆”定义进行的修改。

《准入管理办法》将道路机动车辆定义为“由动力装置驱动或牵引,上道路行驶的供人员乘用或用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆,不包括汽车列车、无轨电车、有轨电车、轮式专用机械车、拖拉机及拖拉机运输机组”。

除了一些内容修改外,《准入管理条例草案》在道路机动车辆的定义中增加了“最大设计车速大于25km/h”的表述。

该修改对目前正蓬勃发展的低速无人配送车行业来说可能是一个“福音”。目前业界对低速无人配送车的准入许可管理探讨甚多,但从监管层面一直没有明确的说法。如果将来发布的《准入管理条例草案》保持对道路机动车辆的定义,亦即对最大设计车速有规定,则低于该最大设计车速的低速无人配送车( 即最大设计车速小于25km/h)的准入管理将会另行制定监管框架。

二、《试点通知草案》

前已述及,《试点通知草案》是一份详实的智能汽车试点实施文件,是未来智能汽车上路通行前的重要“落地”步骤,该草案尝试在地方政府与智能汽车相关企业之间形成“合力”,将城市的软硬件(法规政策和基础设施)与智能汽车相关技术协调发展,一体化推进。

1.试点内容和目标

试点内容分为准入试点与上路通行试点,汽车生产企业及其具备量产条件的搭载自动驾驶功能的智能汽车产品(“汽车产品”)开展准入试点后,汽车产品才能进行上路通行试点:

2.试点申报条件

《试点通知草案》规定了联合申报的试点申报方式,地级以上城市(含直辖市下辖区)主管部门牵头,联合拟申报试点的汽车生产企业、使用主体组成联合体,每个联合体中的汽车生产企业限定1家,每家汽车生产企业可参与的联合体不超过2个。

(1)试点城市条件

《试点通知草案》对试点城市的政策保障条件、基础设施条件以及安全管理条件提出了高要求,包括:

  • 具备支持开展准入和上路通行试点的地方性法规或管理政策、组织协调机制等政策保障条件。

  • 具备与申报试点的智能网联汽车自动驾驶功能设计运行条件和道路交通管理实际相适应的公共道路、交通基础设施、通信基础设施、高精度地图等必要的基础设施条件,试点道路的交通设施应当符合国家法律法规和技术标准要求。

    试点城市内拟用于上路通行试点的道路里程不少于1000公里或通行区域面积不少于50平方公里,试点道路应避免人流密集、交通繁华路段。目前,国内多个城市开放的道路测试与示范应用的道路里程或通行区域已达到前述标准,如,北京经济技术开发区高级别自动驾驶示范区在60平方公里范围内已开展自动驾驶测试和商业化服务试点[5],上海全市已开放1299公里智能网联汽车测试道路[6],重庆永川区已开通全域1576平方公里、双向1385公里测试道路的自动驾驶开放测试和示范运营基地[7]。

  • 具备良好的道路测试与示范应用基础、省级或市级智能网联汽车安全监测平台(“地方平台”)、汽车网络安全和数据安全管理能力、安全隐患和突发事件处置能力等安全管理条件。

(2)试点汽车生产企业条件

  • 已取得道路机动车辆生产企业准入的汽车整车生产企业。

  • 具备搭载自动驾驶功能的汽车产品的设计验证能力。

  • 具备汽车功能安全、预期功能安全、网络安全、数据安全、软件升级、风险与突发事件等安全保障能力。

  • 具备智能网联汽车产品安全监测服务企业平台(“企业平台”),可对试点车辆的安全状态进行监测,并建立报告机制。

    企业应将车辆自动驾驶安全相关的事件监测数据上报地方平台及工信部试点管理系统,涉及车联网网络安全和数据安全的相关数据,同步上报至工信部车联网安全监测和公共服务平台。

  • 具备用户告知机制。

(3)试点产品条件

  • 符合《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》、《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》等道路机动车辆产品准入要求。

  • 具有明确的自动驾驶功能定义及其设计运行条件,并符合动态驾驶任务执行、失效识别与安全响应、最小风险策略、人机交互、产品运行安全、网络安全和数据安全、软件升级、数据记录等技术要求。

    对于数据记录的要求,自动驾驶数据记录功能记录的数据元素应至少包括车辆及自动驾驶数据记录系统基本信息、车辆状态及动态信息、自动驾驶系统运行信息、驾乘人员操作及状态信息等。在自动驾驶系统激活期间,记录的事件应至少包括自动驾驶系统激活、退出、发出介入请求、执行最小风险策略、发生严重失效、有碰撞风险、发生碰撞等。

  • 符合功能安全、预期功能安全、网络安全和数据安全等产品过程保障要求。

  • 符合模拟仿真、封闭场地、实际道路、网络安全和数据安全、软件升级、数据记录等测试验证要求。

(4)试点使用主体条件

《试点通知草案》在试点汽车生产企业之外,在联合体中提出了试点使用主体的概念。实践中,试点使用主体可能是汽车生产企业,也有可能是汽车生产企业之外,独立从事汽车上路测试的企业。试点使用主体的条件包括:

  • 在中国境内登记注册、具备独立法人资格。

  • 设置试点车辆运行安全保障机构,建立运行安全保障、风险与突发事件管理制度,具备试点车辆运行安全监测平台,配备与试点车辆运行管理相匹配的管理人员及运行安全保障人员,对试点车辆运行安全、网络安全、数据安全具备全流程保障能力。

  • 对试点车辆上路通行可能造成的人身和财产损失具备相应的责任承担能力。

3.组织实施

在组织实施层面,值得特别关注的是上路通行试点的要求:

(1)安全员

《试点通知草案》附件4对于车内安全员的资格条件进行了规定,该规定与《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范(试行)》中对于道路测试、示范应用驾驶人的规定一致,经培训合格的安全员信息应当向试点城市车辆管理所备案。试点车辆上路通行过程中,车内安全员应当处于车辆驾驶座位上,当系统提示需要人工操作或者发现车辆处于不适合自动驾驶的状态时,应及时接管车辆。

此前,《北京市智能网联汽车政策先行区无人化道路测试管理实施细则》开放了副驾驶有安全员的无人化载人试点,《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》(“《深圳条例》”)规定对于L5级完全自动驾驶汽车可以不配备驾驶人。《试点通知草案》仅对L3和L4级自动驾驶汽车开放试点。

(2)交通违法和事故责任

《试点通知草案》规定试点车辆上路通行试点时发生道路交通安全违法行为或交通事故的,交管部门将按现行法律法规进行调查、处理,属于试点车辆一方的责任承担方式归纳如下:

在《试点通知草案》之前,2021年3月24日,公安部发布了《道路交通安全法(修订建议稿)》(“《公安部建议稿》”),其对自动驾驶汽车责任问题的规定相对精简,主要对有条件自动驾驶汽车的相关责任作了概括性规定,对于完全自动驾驶汽车的责任问题则留有空间。具体可参见文章《中国自动驾驶汽车立法拉开序幕》

2022年8月1日施行的《深圳条例》对交通事故的责任划分作出了较为细致的规定。对于道路安全违法情形,L3级和L4级自动驾驶汽车的驾驶人将被处罚;L5级自动驾驶汽车在无驾驶人期间发生道路交通安全违法情形的,车辆所有人、管理人将被处罚。对于发生交通事故且自动驾驶汽车应承担责任的情形,L3级和L4级自动驾驶汽车的驾驶人承担赔偿责任;L5级自动驾驶汽车在无驾驶人期间发生交通事故并应承担责任的,由车辆所有人、管理人承担赔偿责任。如果交通事故的发生是因自动驾驶汽车缺陷引起的,车辆驾驶人或者车辆所有人、管理人赔偿后,可以依法向生产者、销售者追偿。具体可参见文章《引领与突破——简评<深圳经济特区智能网联汽车管理条例>》

相较于《深圳条例》,《试点通知草案》规定的范围不包括L5级自动驾驶汽车,不存在车内无安全员的情形。《试点通知草案》以试点车辆是否处于自动驾驶激活状态为分类标准,自动驾驶未激活时,由安全员承担;自动驾驶激活时,由试点使用主体承担,但有证据证明车内安全员存在过错导致违法行为或者事故发生的除外。《试点通知草案》将有过错的试点汽车生产企业、自动驾驶系统开发单位、设备提供方等相关主体也纳入到责任承担方范围。在赔偿方面,《试点通知草案》要求试点使用主体为试点车辆上路通行购买交强险以及每车不低于500万人民币的交通事故责任保险,因此在车辆处于自动驾驶激活状态下发生违法行为或交通事故的,保险公司将在保险责任限额范围内予以赔偿,不足部分按照《道路交通安全法》第76条确定各方赔偿责任。

《试点通知草案》规定的责任分配目前仅适用于车辆上路通行试点的场景。当试点结束后,试点使用主体不复存在时,车辆处于自动驾驶激活状态下,发生道路交通安全违法行为或交通事故又将如何归责是业界关心的问题。

结语

目前欧美日等主要汽车大国已经加速推进自动驾驶技术的发展以及相关法律法规的修改,以期在全球的竞争格局中获得竞争优势。《准入管理条例草案》和《试点通知草案》的发布反映了我国政府坚定发展智能汽车的决心,也表明我国智能汽车发展已经驶入快车道。

从微观上看,《准入管理条例草案》和《试点通知草案》还有一些内容需要进一步澄清和梳理。比如《试点通知草案》附件4(智能网联汽车上路通行试点要求)与现行的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范(试行)》应当如何衔接?道路测试、示范应用主体与试点使用主体的关系为何?

一波才动万波随,《准入管理条例草案》和《试点通知草案》正式发布后[8],将会有力地推动智能汽车在中国的落地,进而加快汽车以及出行行业的变革。

感谢实习生徐虹宇对本文作出的贡献。

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智能网联汽车又可称为智能汽车、自动驾驶汽车。本文更多使用智能汽车或自动驾驶汽车。

《准入管理条例草案》第29条

《准入管理条例草案》第13条

《汽车驾驶自动化分级》(GB/T 40429-2021)

北京市政府官网:政策创新助推智能网联汽车技术加速迭代 http://www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202205/t20220505_2700147.html

上海发布:上海如何全面打造智慧交通和绿色交通体系?https://mp.weixin.qq.com/s/CSN2BSrwtwZSfvSp8quoxQ

重庆市政府官网:重庆永川将建设西部智能网联新能源汽车城http://www.cq.gov.cn/ywdt/zwhd/qxdt/202210/t20221010_11173294.html

《准入管理条例草案》征求意见截止日期为2022年11月22日,《试点通知草案》征求意见截止日期为2022年12月1日。

参考资料

  • [1]

    智能网联汽车又可称为智能汽车、自动驾驶汽车。本文更多使用智能汽车或自动驾驶汽车。

  • [2]

    《准入管理条例草案》第29条

  • [3]

    《准入管理条例草案》第13条

  • [4]

    《汽车驾驶自动化分级》(GB/T 40429-2021)

  • [5]

    北京市政府官网:政策创新助推智能网联汽车技术加速迭代 http://www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202205/t20220505_2700147.html

  • [6]

    上海发布:上海如何全面打造智慧交通和绿色交通体系?https://mp.weixin.qq.com/s/CSN2BSrwtwZSfvSp8quoxQ

  • [7]

    重庆市政府官网:重庆永川将建设西部智能网联新能源汽车城http://www.cq.gov.cn/ywdt/zwhd/qxdt/202210/t20221010_11173294.html

  • [8]

    《准入管理条例草案》征求意见截止日期为2022年11月22日,《试点通知草案》征求意见截止日期为2022年12月1日。

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