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首部《国家安全机关行政执法程序规定》哪些条文值得跨国企业关注

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近年来,我国正在全面加速国家安全法律体系建设,继《反间谍法》[1]及《保守国家秘密法》[2]修订实施后,2024年4月26日,国家安全部公布了《国家安全机关行政执法程序规定》(以下简称“《行政执法程序》”)及《国家安全机关办理刑事案件程序规定》,对国家安全机关的行政及刑事执法程序作出全面规范。与此同时,因为受到当前复杂多变国际形势的影响,外资企业及从事国际化经营的中国企业对首次公布的2个部门规章给予了高度关注。本文作为“国家安全法律专题系列文章”的第十八篇,以期通过对《行政执法程序》重要条款的解读,帮助中外企业及其员工正确理解与履行相关法定义务,并从程序细节入手积极维护自身合法权益,及时建立与完善国家安全合规体系。

一、《行政执法程序》概览

《行政执法程序》于2024年4月26日中华人民共和国国家安全部第3号令公布,自2024年7月1日开始施行。该法属于国家安全部首次对外公布的部门规章,共有7章140条,标志着国家安全部门迈出隐蔽战线法治建设的重要一步。

第一章为总则,规定了国家安全机关行政执法的基本原则;第二章为防范指导,规定了反间谍安全防范工作相关内容,包括主体责任,国家安全机关的培训指导职责及方式、公民及组织的举报要求、疏于履行反间谍安全防范义务的法律后果;第三章为调查取证,明确了调查取证、询问违法嫌疑人、问询、查验、查阅、调取、检查、辨认、鉴定等执法环节的规定;第四章为征用补偿,规定了国家安全机关征用的情形、征用的限度、征用的程序及征用的返还或补偿等内容;第五章为行政处罚,规定了国家安全机关的管辖规定、回避要求、行政处罚程序、行政处罚的从轻及减轻情形、与刑事程序衔接、被处罚人的救济;第六章为期间与送达,规定了期间的计算方式、送达的方式与时间;第七章为附则。

 

二、《行政执法程序》亮点解读

1. 外资企业需要重视国家安全部门提供的风险防范指导及整改建议

《反间谍法》第二章专章规定了“安全防范”责任,要求包括外资企业以及国际化经营的中国企业在内的组织及时发现国家安全风险,及时处置和防范化解,避免风险转化为国家安全危害。《行政执法程序》第9条也明确国家机关、人民团体、企业事业组织和其他社会组织落实反间谍防范工作的主体责任,要求其依法接受国家安全机关的指导和协调,其也可以申请国家安全机关及其工作人员指导。

与此同时,《行政执法程序》规定了未认真落实反间安全防范义务主体的法律责任:对于未落实反间谍安全防范义务的,国家安全机关应当对其批评教育。此外,国家安全机关还可以制作责令改正通知书并进行督促检查。对于仍未改正的,国家安全机关可以制作约谈通知书,对相关负责人进行约谈,必要情况下将该约谈情况通报该单位上级主管部门。因此,企业未落实反间安全防范义务的法律后果是多层级的,督促未落实安全防范义务的单位及时整改,避免更为严重的法律后果。除批评教育外,其他法律后果的用词均为“可以”,表明国家安全机关在安全防范法律后果方面的具有一定的自由裁量权。

实践中,外资企业对于如何识别和防范国家安全风险,以及在遇到国家安全风险事件时如何整改并消除隐患往往存在界定不清晰、合规体系不健全、防范不严密等种种问题。因此《行政执法程序》第二章“防范指导”规定国家安全机关对于包括企业在内的国家安全责任主体提供国家安全风险防范相关指导,包括:(1)对于反间谍安全防范重点单位,国家安全部门对其以书面形式提出具体要求,并进行回访检查等;(2)对于没有划定为反间谍安全防范重点单位的,国家安全机关通过宣传教育材料、印发书面指导意见、举办工作培训、召开工作会议等方式进行反间谍宣传教育活动;(3)对于存在国家安全风险隐患的单位,国家安全机关在指导过程中对国家安全风险隐患提出安全防范建议,相关单位应当将落实情况及时告知国家安全机关。因此,被划定为反间谍安全防范重点单位的企业以及可能存在反间谍安全风险或其他国家安全风险的企业应当注意国家安部门提出的国家安全防范要求,积极参加国家安全部门组织的宣传、培训,并积极落实相关防范或整改措施。

2. 外资企业需要了解国家安全行政执法程序以及执法规范

《行政执法程序》明确了国家安全部门执法的全流程的具体程序及执法规范,强化了对执法权力的监督,因此企业在积极配合国家安全部门执法的过程中,也需要了解相关程序规定,并在必要情况下,依法维护自身合法权益。具体如下:

第一,非法证据排除规则。《行政执法程序》规定,对于三种以非法方式获得的证据,将不得作为认定案件事实的根据:(1)以严重违反法定程序搜集的证据材料;(2)以违反法律强制性规定且侵害他人合法权益的证据材料;以及(3)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等非法手段取得的证据材料。该规定彰显了该法对程序公正的要求,对于国家安全机关收集证据的合法性提供了保障,保护行政相对人在国家安全机关收集证据过程中的合法权益。

第二,询问的限制性规定。《行政执法程序》规定了询问违法嫌疑人过程中询问的限制性规定。对询问查证的时间规定了8小时的限制(情况复杂,可能适用行政拘留或者涉嫌犯罪的,规定了24小时的限制)。该条亦要求国家安全机关保障被传唤人的必要饮食、休息时间,并明文禁止以连续传唤的方式变相拘禁违法嫌疑人。

第三,问询要求的配合义务。《行政执法程序》在第三章第三节中规定了国家安全机关执法人员依法执行任务时,经出示人民警察证或者侦察证,可以向有关个人和组织问询有关情况。根据需要,经国家安全机关办案部门负责人审批,可以出具问询通知书。此外,国家安全机关根据《国家情报法》[1]第十六条向个人和组织了解、询问有关情况,适用本节规定。据此,首先需要明确“询问”与“问询”的区别,前者的对象为违法嫌疑人,而后者是指除违法行为人之外的其他主体,其次,对于违法嫌疑人可以适用传唤以及强制传唤手段,但对于被问询人则仅规定通知的方式,且并未赋予国家安全机关执法人员行使强制性手段的权利。

第四,强制措施时限及程序规定。《行政执法程序》规定了查封扣押的时间要求。查封、扣押的期限不得超过30日。情况复杂的可以最多再延长30日,但是需要经过设区的市级以上国家安全机关负责人批准。由于查封、扣押对行政相对人的财产权益影响较大,该条明确规定查封扣押冻结的时间要求,并对延长期限提出了较高的程序要求,能够保障行政相对人的财产权益。此外,《行政执法程序》第153条规定,期间以时、日、月、年计算的,期间开始之时或者日不计算在内。以月计算的,至下一月的同日为一月,没有同日的,至下一月最后一日为一月。法律文书送达的期间不包括路途上的时间。期间的最后一日是节假日的,以节假日后的第一日为期满日期,但违法行为人被限制人身自由的期间,应当至期满之日为止,不得因节假日而延长。《行政执法程序》规定的强制措施时限及程序规定详见下表:

 

第五,明确执法全过程记录制度,执法全过程留痕和可回溯管理。在检查、查封、扣押等重要取证工作中将使用执法记录仪等设备全过程录音录像并保存。对于查验后要求整改,符合要求的应当记录;征用决定书交接情况、口头提出回避申请、被处罚人收到催告书后的陈述申辩,国家安全机关均应当进行记录。

第六,保障违法嫌疑人的救济权利。在被询问时,违法嫌疑人可以进行申辩,且不会因为申辩受到更重的处罚。在查封、扣押等行政强制措施前、做出行政处罚前以及当事人收到缴纳罚款催告书后,当事人可以进行陈述和申辩。如果在行政处罚前,当事人要求进行陈述、申辩并且提出实施、理由、证据的情况下,国家安全机关应当进行复核。被处罚人对行政处罚不服的,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

3. 如遇国家安全风险事件,企业应当配合国家安全机关行使紧急处置权

第一,危害国家安全风险事件的紧急处置。由于国家安全案件中违法嫌疑人具有一定的人身危险性,其到案后国家安全机关需要毫不拖延地进行检查,因此,国家安全机关对查获或者到案的违法嫌疑人立即进行人身、随带物品的安全检查,对发现的违禁品、危险品等立即扣押。国家安全机关执法人员对现场发现的违法嫌疑人可以口头传唤,以进行调查,但需要满足以下条件:(1)违法嫌疑人无正当理由拒不接受传唤或者逃避传唤;(2)情况紧急;(3)国家安全机关执法人员返回单位后立即向办案部门负责人报告补办批准手续,并在笔录中注明。如果办案部门负责人认为不应当强制传唤,应立即解除。在紧急情况下,国家安全机关对电子设备等可以当场查验,但需要满足以下条件:(1)紧急情况,确有必要立即查验;(2)设区的市级以上国家安全机关负责人批准;(3)执法人员出示人民警察证或者侦查证。此外,在需要防止危害发生或者扩大时,国家安全机关可以责令有关个人和组织在危害国家安全的情形消除前停止使用相关电子设备、设施及有关程序、工具。

第二,客观全面调查取证,体现过罚相当原则。考虑到间谍犯罪和间谍行为的特殊性质,《行政执法程序》强调,国家安全机关调查取证时应当重点调查的违法事实中包括违法嫌疑人的主观认知以及有无法定从轻、减轻以及不予行政处罚的情形。此外,《行政执法程序》专门规定了办理外国人违法案件的相关内容。执行程序部分规定了对境外人员的限期出境或驱逐出境的处罚。当境外人员实施危害中华人民共和国国家安全活动,国家安全机关可以依法作出限期出境或者驱逐出境决定。被遣送出境的外国人可以被遣送至:(1)国籍国;(2)入境前的居住国或者地区;(3)出生地国或者地区;(4)入境前的出境口岸所属国家或者地区;(5)其他允许备前送出境的外国人入境的国家或者地区。

第三,落实从轻与减轻处罚制度,鼓励主动投案。与《反间谍法》相似,《行政执法程序》规定了从轻与减轻处罚的情形,“受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的”以及“主动投案,向国家安全机关如实陈述自己的违法行为的”,考虑到部分实施间谍行为的个人并非出于完全的自由意志的情形,在及时报告、如实说明的情况下有相应的宽大处理。

第四,重大行政执法决定必经法制审核及集体讨论决策。由于国家安全案件的敏感性和复杂性,《行政执法程序》规定了国家安全机关开展行政执法,应当落实重大行政执法决定法制审核制度,在国家安全机关负责人作出重大行政执法决定之前进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时,国家安全机关负责人将集体讨论决定。该项重大问题集体讨论制度为强制性制度,充分体现了《行政执法程序》要求国家安全机关对重大案件决策必须坚持的审慎处置原则。

三、《行政执法程序规定》的重大意义

《行政执法程序》细化了《反间谍法》等国家安全法律赋予国家安全机关的职权,结合国家安全风险及间谍活动或间谍犯罪的特点,明确了国家安全机关的执法程序,保障了相关组织和个人的合法权益。《行政执法程序》对于外资企业或国际化经营的中国企业在防范国家安全风险、配合国家安全机关调查、处置国家安全风险事件等方面具有重要的意义。

第一,外资企业以及国际化经营的中国企业应当建立国家安全风险识别、防范及处置相关的机制或管理措施,积极参加国家安全部门组织的培训,落实国家安全部门关于国家安全风险防范的指导,并在风险事件发生时,主动按照要求整改并消除隐患。

第二,《行政执法程序》明确国安机关行政执法的程序,填补了国家安全机关行政执法的系统性规定的空白,使目前国家安全法律制度更为完善。与该法相类似的有2023年颁布的《网信部门行政执法程序规定》。企业应准确理解国家安全机关执行执法的程序规定以及相应的救济手段,在主动配合国家安全相关调查执法的同时,注意维护自身合法权益。

第三,《行政执法程序》与《反间谍法》等国家安全法律都明确了间谍行为的要件,重点强调了包括间谍行为在内的危害国家安全的行为的主观认知要件,因此正常进行国际化经营或境外投资的企业涉及危害国家安全的行为的风险相对可控。如有跨境旅行的高管或敏感行业的业务人员遇到国家安全风险事件,应当第一时间向有关机关报告相关情况,争取从轻减轻处罚。

综上,外资企业或从事国际化经营的中国企业应当准确理解与适用《行政执法程序》的规定,并在日常经营活动中重视国家安全风险防范,主动应对并妥善处理风险事件,通过及时建立适合自身业务发展特点的国家安全合规体系,认真落实国家安全合规制度及相应流程,为企业依法经营及可持续发展保驾护航。

感谢实习生苏有辉对本文作出的贡献。

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