我国数据反垄断第一案的启示 - 金杜律师事务所 -宁宣凤 - 柴志峰

引言

2024年9月6日，上海市市场监督管理局发布了一起涉及数据滥用的反垄断行政处罚决定。该案是我国数据反垄断首例行政执法案件，对数据经济的反垄断执法与合规具有里程碑意义。

数据已被《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《数据二十条》”）明确定义为现代社会的核心生产要素，其有效利用与有序流动对于经济增长、创新活力的激发、新技术的快速迭代以及消费者权益的保障都至关重要。然而，实现数据的高效流通面临着构建和完善数据权属法律框架、确保市场在数据资源配置中的决定性作用、平衡数据流动与数据安全及个人信息保护的关系等多方面的挑战。

在此背景下，推动数据的高效流通，需要政策层面的顶层设计，这包括法律与技术的多维度、多层次规划。在下文中，我们拟通过剖析我国数据反垄断首例行政执法案件，深入探讨反垄断法在培育数据要素市场中所扮演的角色及作用。通过这一案例，我们可以看到反垄断法在促进数据要素市场健康发展、维护市场公平竞争、防止数据滥用等方面具有重要作用。

一、我国关于推进数据高效流通的反垄断政策

1. 推进数据高效流通的四大政策框架

随着数字经济的蓬勃发展，数据作为关键生产要素的地位已得到普遍认同。我国高度重视数据要素的研究与应用，从国家战略层面，中共中央、国务院发布了《数据二十条》，为深化数据要素市场化配置改革、释放数据价值、推动数字经济发展提供了强有力的政策导向和行动纲领。《数据二十条》围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四大核心制度展开，为构建高效、公平、安全的数据流通环境奠定了基础，具体而言：

就数据产权制度：《数据二十条》创新性地提出淡化数据所有权、突出使用权的理念，倡导建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权体系，旨在灵活适应数据要素特性，鼓励数据的合法、高效利用。
就流通交易制度：旨在降低市场主体获取数据的门槛，强化数据的共享性、普惠性，通过激发创新创业活力，强化反垄断和反不正当竞争监管，构建一个依法规范、各方积极参与、各取所需、共享数据红利的市场发展模式。
就收益分配制度：兼顾经济效益与社会公平，尊重市场在资源配置中的决定性作用，强化政府在引导与调节数据收益分配中的职能，确保数据价值创造的公平分配。
就安全治理制度：鉴于数据可能涉及商业秘密、个人隐私和国家安全，强化数据安全治理，确保数据在流通使用全过程中严格遵守法律法规，保障数据安全与合规。

2. 数据滥用与我国反垄断政策

随着数字经济的蓬勃发展，数据滥用问题日益成为我国反垄断执法机构的重点关切领域。《反垄断法》第22条明确禁止经营者利用数据、算法、技术以及平台规则等手段滥用市场支配地位。《关于平台经济领域的反垄断指南》进一步明确，在评估平台经济领域经营者是否具有市场支配地位时，应考虑其对相关数据的掌握和处理能力。然而，数据的多样性和复杂性给数据滥用领域的反垄断执法带来了前所未有的挑战。不同行业和应用场景中的数据具有不同的价值和功能，个人数据与行业数据在保密性和敏感度上也存在显著差异，这些不确定因素增加了反垄断执法的复杂性，这就要求执法机构在市场界定、市场支配地位评估以及数据滥用行为的动机与影响分析等方面采取更为精细和创新的分析方法。

综上所述，我国反垄断执法机构正着力应对数据滥用问题，旨在通过强化监管，促进数据要素市场的健康有序发展，为数字经济的持续繁荣提供坚实的法律与制度保障。在全球反垄断执法版图中，中国正逐步形成独具特色的应对策略与优势，为全球数字经济治理提供有益借鉴。

二、中国数据反垄断第一案的亮点

上海市市场监督管理局在2024年9月6日发布的反垄断行政处罚决定，作为我国数据反垄断领域的首例行政执法案件，不仅在相关市场界定、竞争分析、从轻情节的适用等方面展现了诸多亮点，而且对于数据经济的反垄断执法与合规工作具有划时代的意义。

1. 本案的基本情况介绍

本案涉及“债券声讯经纪实时交易数据”的垄断问题。“债券声讯经纪实时交易数据”是指债券实时报价及成交信息，由具有合法经营资格的、专门从事债券交易撮合业务的经纪公司在业务实践过程中收集和掌握。[1]因为各家经纪公司撮合的债券交易品种和内容存在差异，因此各自掌握的数据不互通，也不尽相同，所有经纪公司所掌握的这类数据整合起来则构成了“债券声讯经纪实时交易全数据”（简称为“交易全数据”）。

本案当事人是一家金融信息科技企业，提供债券声讯经纪实时交易数据代理销售、债券信息服务等业务。当事人并不直接收集债券声讯经纪实时交易数据，而是通过合同授权方式从经纪公司处获得这些数据。当事人获取数据后会对其进行加工处理并最终形成债券声讯经纪实时交易全数据产品（简称“交易全数据产品”），向债券机构和投资者进行销售。在本案中，当事人与其中一家经纪公司签订了协议，获得了对该经纪公司所掌握的债券声讯经纪实时交易数据，即单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据的独家代理销售权，而该经纪公司不再另行销售交易数据。

经调查分析，执法机构认为当事人在中国境内单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据市场具有市场支配地位，没有正当理由拒绝将此数据授权给其他债券信息服务商，阻碍了其他经营者进入下游金融信息服务市场与其开展竞争，构成滥用市场支配地位的拒绝交易。此外，执法机构认为当事人在中国境内具体券种债券声讯经纪实时交易全数据市场具有市场支配地位，在销售交易全数据产品时，附加了搭售等不合理的交易条件以获取垄断利润，迫使部分经营者放弃采购或购买超出其实际需求的产品，构成滥用市场支配地位的附加不合理交易条件。最后，处罚决定指出当事人存在积极配合调查并提交相关证据材料、开展合规整改等从轻情节，执法机构在处罚裁量中对相关从轻情节予以了考虑。

2. 相关市场界定的亮点

界定数据相关市场往往是比较困难的，理由是数据之间的替代性并不总是显而易见，并受到多种因素的影响，包括但不限于数据的内容、质量、时效性、获取成本、下游应用等。在本案中，执法机构在相关市场界定分析中展现了对数据独特性和金融市场复杂性的深刻理解，这种精细化、多维度的分析方法为未来数据（特别是金融数据）滥用领域反垄断执法提供了有力的实践范例。

数据的独特性与不可替代性

执法机构采用了类似于标准必要专利（SEP）市场界定的方法，将每家经纪公司的债券声讯经纪实时交易数据视为单独的相关市场。在SEP的情境中，每项SEP都是实现特定技术标准不可或缺的，它们相互独立，但在实现整个技术标准的过程中相互补充。鉴于此，每一个SEP一般构成一个相关市场，而所有SEP组成的标准构成一个相关市场。同理，执法机构发现每家货币经纪公司提供的实时交易数据包含了独特的信息内容和视角，他们各自独立，互不相同，它们共同构成了完整的市场信息，为投资者提供决策支持。基于此，执法机构将每一家货币经纪公司收集的债券声讯经纪实时交易数据界定为单独的相关市场，即“单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据销售市场”，而实时交易数据的集合，即交易全数据，按照券种分类后同样构成独立的相关市场。执法机构的这种界定方法体现了其对数据独特性和不可替代性的认识，以及对数据在金融交易中作用的深刻理解。

金融产品市场的多元属性

在界定相关市场阶段，执法机构不仅深入探究了数据本身的特点和价值，还充分考量了债券市场的复杂性和多样性。在对数据进行详尽剖析的同时，执法机构从债券交易的实操出发，对债券投资者对不同券种交易全数据的需求差异进行了严密的论证，并基于分析论证结果，将债券声讯经纪实时交易全数据按照债券券种进一步细分。这种细分方法不仅体现了执法机构对金融信息产品内在差异性的尊重，还有助于更精准地评估企业在特定债券交易数据子市场的市场力量。

3. 竞争分析的亮点

在本案中的竞争分析层面，执法机构在分析滥用行为时，弱化了数据所有权，而主要强调了数据使用和销售权益。此外，在分析涉嫌行为对市场竞争的影响时，执法机构着重分析了行为对数据高效流通的负面影响，具体而言：

聚焦数据使用权而非所有权

在判定是否存在数据滥用行为时，执法机构并未将数据所有权作为必要条件，而是重点考察了数据的使用权益。具体到本案，虽然当事人并非是单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据的所有者，但依据独家数据销售协议，其享有对该数据的独家代理销售权。因此，在数据使用权的基础上，执法机构认为当事人的拒绝交易行为缺乏法律依据，也不符合独家代理的商业逻辑。这一分析表明，在分析数据滥用时，执法机构可能更看重企业对已获得使用权的数据是否存在不当控制或限制，而非单纯考察数据所有权状态。

重视数据流通对市场效率的影响

在分析当事人行为对市场竞争的影响时，执法机构特别关注了行为对于数据流通的负面影响。执法机构明确指出“国家鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动，促进以数据为关键要素的数字经济发展，增强数据要素共享性、普惠性，激励创新创业创造”，而本案中当事人拒绝交易的行为“阻碍数据要素自由流动，妨碍数据资源共享共用，更好释放价值红利”。执法机构的这一分析思路与《数据二十条》政策精神相契合，强调了保障数据高效流通与资源有效利用对于维护市场竞争秩序的重要性。

4. 处罚裁量的亮点

本案中，执法机构认为当事人不具有法定减轻、免予处罚的情节，但是存在从轻情节，并在处罚裁量中综合考虑了从轻情节。处罚决定指出当事人的从轻情节包括积极配合调查并提交相关证据材料、开展合规整改、积极防止违法行为后果扩大、主动提供业务配合与技术支持使相关市场引入新的竞争者、取消了不合理的交易条件，改善了相关市场竞争状况等行为。在处罚裁量中考虑从轻情节体现了当前反垄断执法机构对合规激励政策的积极推行。近年来，执法机构在坚持刚性执法的同时，也注重柔性执法手段的应用，旨在实现全链条、全领域的监管，强化预防性监管机制，并通过约谈、“三书一函”等方式，与企业加强沟通合作，鼓励企业主动遵守反垄断法规，建立自我规范与约束机制。

综上所述，执法机构在本案的处罚裁量中综合考虑了当事人的从轻情节，这体现了执法机构对合规激励政策的贯彻执行。这一案例生动展示了执法机构在坚持刚性执法的同时，如何运用柔性手段引导企业走向合规，共同维护公平、健康的市场竞争秩序。

三、境外主要司法辖区在相关领域的执法现状

在金融服务领域，对于数据滥用问题，境外主要司法辖区的反垄断执法机构也表现出了一定程度的关注和担忧。以下是美国、欧盟和英国在相关领域的反垄断监管与执法概况：

1. 美国

在美国，涉及到金融领域数据时，由于其特殊性，主要的监管责任通常由专门的金融监管机构承担，包括美国证券交易委员会（SEC）等。以SEC为例，该机构对证券相关数据的收集、发布、使用等行为拥有管辖权。针对收集、处理或分发证券交易和报价信息的证券信息处理者，如果他们限制或禁止其他机构访问其提供的信息产品，从而对市场竞争产生不必要的负面影响，SEC有权对此类行为实施监管。在实操中，SEC在历史上也多次运用这些规定来监管金融市场的公平竞争。例如，2018年，纽约证券交易所和纳斯达克计划增加其市场数据费用，但未能提供证明费用增加合理性的足够证据，最终，SEC搁置了他们拟额外收取费用的计划。[2]尽管美国反垄断执法机构不直接负责金融数据的日常监管，但它们仍然可以在金融数据相关企业涉嫌违反反垄断法时进行调查。例如，如果金融机构之间的合谋或滥用市场支配地位的行为影响了金融数据市场的竞争，美国反垄断执法机构可能会介入调查。

2. 欧盟

在金融服务领域，欧盟反垄断执法机构对数据滥用行为的执法相对活跃，并已对若干涉嫌滥用市场支配地位的企业进行了调查。例如，欧盟反垄断执法机构于2009年对一家全球领先的金融信息服务提供商涉嫌数据滥用的行为进行了调查。[3]这家信息服务提供商掌握了RIC数据（Reuters Instrument Codes），这是一种用于识别证券及其交易地点的简短代码，对于获取股票价格的实时信息至关重要。据欧盟反垄断执法机构的调查，这家信息服务提供商要求其客户和竞争者只能在其自己的平台上使用这些数据来检索股票价格的实时信息。欧盟反垄断执法机构认为这种限制措施限制了客户的选择权，使得他们只能通过与这家信息服务提供商合作来获取所需的实时金融数据。欧盟反垄断执法机构认为，这家信息服务提供商的行为阻碍了RIC数据的自由流通，不利于投资人获得实时的股票价格信息，并且这种限制性的做法会削弱金融数据市场的竞争性，导致其他服务提供商无法充分参与市场竞争，从而损害投资者的利益。此外，欧盟在数字市场法（DMA）和数字服务法（DSA）方面的立法工作，也显示了其在数字领域的反垄断监管决心。

3. 英国

英国监管机构长期以来一直比较关注金融数据的流通性以及金融数据交易市场竞争是否充分。英国金融行为监管局（FCA）在2023年3月发布了一份关于英国金融数据交易市场的报告。报告强调了金融数据高效流通的重要性，并指出了金融交易数据市场中存在的问题，比如市场集中度高和市场竞争不充分等。具体而言，FCA报告中提到金融交易数据因其特殊性和不可替代性，往往被少数实体所掌握，导致市场集中度较高，这种情况使得金融数据的交易价格维持在高水平，远超数据收集成本，反映出市场竞争的不充分。因此，FCA建议通过法规和政策推动数据共享和开放，以及利用反垄断法规制数据垄断行为，降低市场进入壁垒，促进市场竞争。

四、启示

本案作为我国数据反垄断领域的开创性案例，不仅在国内数据要素市场的规范化发展中树立了重要的法律标杆，而且在全球数字经济治理的舞台上展现了中国的智慧和策略。在案件分析中，执法机构在相关市场界定、评估竞争损害等方面的分析思路显示了对数据特性和金融市场运作规律的深入洞察。此外，本案也为企业界提供了重要的启示：在数据驱动的数字经济时代，企业需要确保其数据使用和处理活动遵循《反垄断法》的要求，这意味着企业，特别是数据驱动型企业，应当就数据处理和使用活动建立和完善内部合规机制，以识别和预防可能的反垄断风险，确保企业的长期可持续发展。

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